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Recomendación en relación a actuaciones de desarrollo de la Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, para la ordenación de las estaciones base de telefonía móvil

15 Septiembre 2004

ANTECEDENTES

A raíz de los escritos de queja formulados por diversos ciudadanos sobre la situación de las diferentes antenas de telefonía móvil existentes en Pamplona, se cursó la correspondiente solicitud de información al Ayuntamiento de Pamplona a fin de que aportase los datos relativos a la situación urbanística de dichas instalaciones y a los valores de inmisión de las mismas, con el fin de comprobar, fundamentalmente, si éstos continuaban siendo muy inferiores a los legalmente permitidos, tal y como se había ido comprobando en las distintas mediciones realizadas.

En respuesta a dicha solicitud, y tras comprobarse en primer lugar ésta última circunstancia, es decir que dichos valores continuaban muy por debajo de los permitidos por la normativa de aplicación, en el caso de Navarra la Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, para la ordenación de las estaciones base de telecomunicaciones por ondas electromagnéticas no guiadas en la Comunidad Foral de Navarra, el Ayuntamiento de Pamplona, a través de informe del Director del Área de Urbanismo y Vivienda, nos manifestaba lo siguiente respecto a la situación urbanística de las diferentes antenas:

"En relación con la primera cuestión, y con el fin de proceder con la máxima exhaustividad en la información solicitada, se ha tomado como referencia las peticiones formuladas por distintos interesados, tanto operadoras como particulares, y en relación con cualesquiera instalaciones de estaciones base de telecomunicaciones por ondas electromagnéticas e infraestructuras de telecomunicaciones en los términos de la Ley Foral 10/2002. En documento adjunto se hace constar la información obtenida sobre la situación de cada una de las instalaciones clasificada por empresas operadoras.

Esta Administración Local, por lo que a esta materia hace referencia, trata en todo caso de llevar a debido cumplimiento las disposiciones de la citada Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, amén de observar la normativa urbanística municipal que le es de aplicación. Es por ello que algunas de las solicitudes realizadas con posterioridad a la entrada en vigor de la citada ley se encuentran en trámite de paralización como consecuencia de la falta de aprobación del Plan Territorial de Infraestructuras, condición indispensable, a tenor de su artículo 12, para que los Ayuntamientos puedan otorgar las licencias de obra correspondientes a los emplazamientos urbanos.

Asimismo la Defensora del Pueblo, en su escrito de fecha 12 de febrero de 2004, pregunta por la existencia de una ordenanza reguladora de esta materia en el término municipal de Pamplona; a este respecto, cabe indicar que, a la vista de la antedicha Ley Foral 10/2002, este Ayuntamiento ha optado por no aprobar una ordenanza al efecto, y sí en cambio reformar la Ordenanza General de Edificación con el fin de posibilitar, entre otras, las mencionadas instalaciones. La aprobación de esta modificación tuvo lugar en Pleno del Excelentísimo Ayuntamiento de Pamplona de fecha 21 de noviembre de 2002, publicándose en el BON nº 8, de 17 de enero de 2003"

A la vista de dicha contestación y del reflejo que el propio Ayuntamiento efectuaba de una serie de instalaciones que carecían de la preceptiva licencia municipal, alguna de ellas incluso con orden municipal de retirada confirmada por sentencia judicial, se dio curso a una nueva solicitud de información ante las Administraciones implicadas.

De un lado, al no tener constancia de la aprobación de Plan Territorial de Infraestructuras alguno, nos dirigimos al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, así como al Departamento de Economía y Hacienda, ambos del Gobierno de Navarra, solicitando información sobre este tema, en concreto sobre las previsiones existentes al respecto o situación en que se encontrase dicho trámite .

De otro, trasladábamos al Ayuntamiento de Pamplona la anterior iniciativa así como nuestra opinión de que, el hecho de que se esté a la espera de la aprobación de estos Planes, no podía suponer ni una dejación de las competencias municipales en esta materia, ateniéndose para ello a la normativa urbanística que resulta de aplicación, ni una inobservancia de las órdenes que a tal efecto se hayan podido dar desde el propio Ayuntamiento, y especialmente cuando ha transcurrido un tiempo más que prudencial desde que se llevaron a cabo las correspondientes iniciativas para su retirada.

Es por ello por lo que, nos dirigimos de nuevo a dicho Ayuntamiento transmitiéndole estas consideraciones y solicitando información respecto a las medidas que fuese a adoptar en relación a alguna de estas instalaciones.

El citado Ayuntamiento, a través de su Concejal-Delegado del Área de Urbanismo y Vivienda, nos dio traslado de un nuevo informe del Director de dicha Área en el que se manifestaba lo siguiente:

" A este respecto hay que indicar que la toma de decisión en esta materia en estos momentos es difícil ya que:

  • Muchas de la antenas existentes en el término municipal se han instalado sin licencia.
  • En estos momentos no se pueden legalizar porque la ley establece que los Ayuntamientos no pueden otorgar licenciasen tanto no se aprueben los Planes Territoriales de Infraestructuras.
  • Las órdenes de retirada de las antenas suponen una medida quizás desproporcionada en estos momentos ya que:
    • Ordenar la retirada de una o dos antenas móviles puede ser una medida injusta y arbitraria en relación con todas las antenas instaladas sin licencia.
    • La retirada de todas las antenas móviles instaladas sin licencia dejaría sin cobertura a Pamplona del servicio de telefonía móvil, por lo que los ciudadanos verían resentido este servicio, y sin duda haría resentir notablemente las relaciones sociales, económicas y familiares, etc., que actualmente se realizan mediante esta forma de telefonía.
    • El Gobierno de Navarra ha ordenado la retirada de aquellas instalaciones situadas en emplazamientos prohibidos por la Ley.
    • Los niveles de inmisión de las distintas instalaciones continúan muy por debajo de los niveles de referencia fijados legalmente, según se manifiesta en el escrito de la Defensora del Pueblo.
    • Las empresas han presentado sus Planes para su aprobación por el Gobierno de Navarra, pero todavía no han sido aprobados. Por tanto, tampoco pueden legalizar su instalación ya que la ley no permite a los Ayuntamientos que otorguen licencias para este tipo de instalaciones en tanto no se aprueben los Planes Territoriales de Infraestructuras, aunque las instalaciones cumplan la normativa urbanística.

Por ello la única vía posible de solucionar este tema de una forma lógica, a mi entender, pasa por la aprobación de los Planes Territoriales de Infraestructuras, los cuales determinarán qué instalaciones deben legalizarse, cuáles retirarse y cuáles trasladarse; una vez aprobados éstos, el Ayuntamiento podría adoptar medidas para ordenar la retirada de aquellas que no fueran legalizables.

A tal efecto periódicamente se recaba información del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra en relación con la situación de los expedientes de aprobación de los Planes Territoriales de Infraestructuras y Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, para la ordenación de las estaciones base de telecomunicaciones por ondas electromagnéticas no guiadas de la Comunidad Foral de Navarra. La última información recogida verbalmente es que para la aprobación de los Planes Territoriales de Infraestructuras se debía tramitar un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal, y a tal efecto el día 24 de junio han mantenido una reunión de coordinación entre las Direcciones de Salud Pública, Telecomunicaciones y Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Esta información se ha solicitado oficialmente por la Defensora del Pueblo, según manifiesta en su escrito, por lo que entiendo que también desde esa Institución se incidirá en la pronta aprobación de los Planes Territoriales de Infraestructuras y Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 10/2002, a fin de que desde los Ayuntamientos se puedan adoptar medidas no arbitrarias en relación con las instalaciones de telefonía móvil ubicadas en el término municipal" .

Por su parte el Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, informó lo siguiente:

"Al día de hoy, los expedientes presentados por las operadoras en este Departamento para su tramitación con arreglo a lo dispuesto en la Ley Foral 10/2002, son los siguientes:

- VODAFONE ESPAÑA S.A.

Nº de estaciones: 134 existentes y 30 previstas

Fecha de entrada: 12/03/04

Requerimiento documental: 21/05/04

Contestación: 15/06/04

- TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA S.A.

Nº de estaciones: 215 existentes y 30 previstas

Fecha de entrada: 07/04/04

Requerimiento documental: 25/05/04

Contestación: 04/06/04

- RETEVISIÓN MÓVIL S.A. (AMENA)

Nº de estaciones: 124 existentes y 30 previstas

Fecha de entrada: 05/05/04

Requerimiento documental: 31/05/04

Contestación:

- TRADIA

Nº de estaciones: 1 existente

Fecha de entrada: 16/06/04

En total 474 estaciones existentes y 90 previstas

Esta presentación viene precedida de diferentes contactos habidos entre las operadoras y técnicos de los Departamentos más implicados en la materia, así como de la entrega parcial de determinada documentación por parte de las operadoras.

Los datos anteriores ponen de manifiesto la notable tarea que ha de llevarse a cabo para analizar e informar lo que proceda sobre cada estación, conforme a las determinaciones de la Ley Foral 10/2002 que regula esta materia. Por otra parte, la citada Ley Foral no explicita el alcance de las competencias de cada uno de los Departamentos que han de entender sobre los expedientes presentados, por lo que ha sido necesario establecer una mínima operativa que, evitando la dispersión, garantice un cierto orden en el proceso de análisis e informe de los expedientes.

Además de seguir, se considera conveniente señalar que la Ley Foral 10/2002 no establece el procedimiento para tramitar y aprobar lo que esta Ley viene en denominar "Plan Territorial de Infraestructuras", figura destinada a regular la implantación de las estaciones base. En este sentido, se ha considerado que esta clase de planes podría inscribirse entre los que cita el artículo 28.2 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, es decir entre los Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio, y aplicarle, por analogía, el procedimiento de aprobación previsto en la citada Ley Foral para los Planes o Proyectos de Incidencia Supramunicipal, procedimiento que conlleva, de modo previo a la aprobación definitiva por parte del Gobierno de Navarra, un período de exposición pública de los expedientes.

Puedo informarle que, en desarrollo de lo que acabo de exponer, a instancias de la Dirección General de Ordenación del Territorio, ya se ha iniciado el trabajo interdepartamental para la tramitación del "Plan Territorial de Infraestructuras". Este trabajo involucra, además, a las Direcciones Generales de Salud, Telecomunicaciones y Medio Ambiente. Hasta el momento se ha acordado lo siguiente:

  • Ordenación del Territorio asume las labores conducentes a la tramitación de los expedientes.
  • Salud, Telecomunicaciones y Medio Ambiente informarán sobre las estaciones presentadas en todo aquello que les competa.
  • Se establece un grupo de trabajo constituido por un técnico de cada Dirección General.
  • La primera labor será agrupar y centralizar en Ordenación del Territorio toda la documentación existente, a fin de aclarar si el expediente está legalmente completo o procede hacer algún otro requerimiento documental.
  • Toda la documentación se circulará a todo el grupo de trabajo para que esté informado en todo momento del estado de los expedientes.

Finalmente, hay que destacar que el análisis técnico del Plan se realiza con el apoyo de la empresa pública Gestión Ambiental Viveros y Repoblaciones de Navarra S.A., previa encomienda de la Dirección General de Medio Ambiente, que ya ha elaborado un primer informe sobre las propuestas de Vodafone y Telefónica".

Por último, y por lo que se refiere a la información solicitada sobre este mismo particular al Departamento de Economía y Hacienda, su Consejero nos contestó indicándonos que era el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda el que se estaba encargando de la tramitación de los Planes Territoriales de Infraestructuras y ante el que las distintas operadoras estaban presentando y completando la documentación necesaria de cara a su posterior aprobación por el Gobierno de Navarra.

ANÁLISIS

El tema de la antenas de telefonía móvil comenzó a ser analizado en el año 2001 por esta Institución como consecuencia de las numerosas quejas que entonces formularon los ciudadanos ante la controversia suscitada en nuestra sociedad, principalmente, por sus posibles repercusiones sobre la salud y seguridad de las personas y bienes ante la ausencia de un seguro y pleno conocimiento sobre esta materia por no existir criterios científicos definitivos sobre tales repercusiones.

Como resultado del análisis efectuado entonces y ante la ausencia de una normativa específica que se ocupase de regular este tipo de instalaciones, formulamos una recomendación al Gobierno de Navarra para que aprobase una normativa en tal sentido o que, cuando menos, se incluyesen entre las actividades o instalaciones sometidas a la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de control de actividades clasificadas para el medio ambiente. De esta forma se pretendía que, de alguna forma, se garantizara que su funcionamiento estuviera sometido a unos parámetros y condiciones de autorización.

Posteriormente a formular dicha recomendación, se fueron aprobando diferentes normas sobre esta materia. Así en el ámbito estatal el Reglamento que establece las condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas, el cual ha se aprobó por Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, y en el que se obliga a los operadores a presentar al Ministerio de Ciencia y Tecnología, de manera previa a la puesta en servicio de una estación base, un estudio que justifique que no se superan los límites de exposición fijados en la Recomendación del Consejo de la Unión Europea de 12 de julio de 1.999, en áreas en las que puedan permanecer personas.

Igualmente, en desarrollo de dicho Real Decreto se dictó por el Ministerio de Ciencia y Tecnología la Orden CTE/23/2002, de 11 de enero, en la que se establecieron las condiciones para la presentación de estudios y certificaciones a que se hace referencia en el mismo, y que tiene en cuenta a estos efectos la posible existencia de áreas en el entorno de estas instalaciones en las que pudieran permanecer personas así como el hechodeque enunentornodecien metrosdelasmismasexistan espacios considerados sensibles -guarderías, centros de educación infantil, primaria, centros de enseñanza obligatoria, centros de salud, hospitales, parques públicos y residencias o centros geriátricos-.

Por lo que se refiere a Navarra, fue aprobada la Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, de Ordenación de las estaciones base de telecomunicación por ondas magnéticas no guiadas, que, ateniéndose al principio de precaución en esta materia, también vino a establecer una serie de condiciones y limitaciones a la instalación y funcionamiento de este tipo de estaciones, además de preverse un control e inspección periódica de las mismas. De hecho vino a fijar unos niveles de emisión que redujo a la mitad los permitidos y establecidos en la normativa aprobada por el Ministerios de Ciencia y Tecnología.

En esta Ley Foral se establece, por un lado, que las instalaciones existentes en el momento de entrada en vigor de la misma, se han de adecuar a sus prescripciones dentro del plazo de seis meses desde su entrada en vigor y, por otro, se obliga a las operadoras a presentar un Plan Territorial de Infraestructuras que contemple las estaciones fijas ya existentes y las previsiones de implantación y desarrollo del conjunto de toda su red. Este Plan, debe de ser aprobado por el Departamento del Gobierno de Navarra que corresponda, siendo esta aprobación condición indispensable para que los Ayuntamientos puedan otorgar las licencias de obras correspondientes.

Con estos antecedentes, hemos venido transmitiendo a las personas que se han dirigido a nosotros cuestionando los niveles de emisión de estas instalaciones, así como las consecuencias que ello tiene en su salud y bienestar, que aquellas instalaciones que cumplan todoslosrequisitos y condicionesque se establecen eneste tipo de normativa podrán seguir funcionando. Ello lógicamente con las revisiones y comprobaciones periódicas que deban de realizarse a tal efecto y la constancia que de todas estas circunstancias debe de hacerse en el Registro Especial que también debe crearse a tal fin.

Hasta la fecha, de los datos que hemos ido conociendo sobre las tareas de comprobación y certificación de estas instalaciones en nuestra Comunidad, los valores medios de emisión de las mismas son muy inferiores a los legalmente permitidos. De otra parte, debe tenerse en cuenta que los valores de referencia recogidos en la normativa antes citada proceden de las recomendaciones del Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea, además de estar en la línea de lo proclamado por la Organización Mundial de la Salud (O.M.S.), que contabiliza ya 25.000 trabajos realizados sobre esta cuestión desde 1970, y señala que "los niveles fijados proporcionan un grado de seguridad suficiente para tener por garantizada la protección sanitaria" .

Dicho esto sobre la primera de las cuestiones analizadas sobre este tipo de instalaciones, debe de hacerse referencia igualmente a cómo, a través de las diferentes quejas que se nos han formulado, se ha venido cuestionando también en algunos de los casos respecto a estas antenas la carencia del correspondiente permiso o autorización municipal y el incumplimiento de la normativa urbanística municipal que resulta de aplicación en cada caso, aspecto éste, el urbanístico, que nuestro ordenamiento jurídico atribuye en principio a los Ayuntamientos.

En este sentido, debemos hacernos eco de que el sistema constitucional de determinación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas no impide que la ley reconozca competencias a los entes locales para la protección de sus intereses en salvaguarda de la autonomía municipal. Y ello se ha considerado por los Tribunales que ocurre en estos casos, no sólo cuando con las instalaciones se utiliza el dominio público, sino también cuando dichas instalaciones puedan afectar en cualquier modo a los intereses que la Administración Municipal está obligada a salvaguardar en el orden urbanístico, incluyendo la estética y seguridad de las edificaciones y sus repercusiones medioambientales, derivadas de los riesgos de deterioro del medio ambiente urbano que las mismas puedan originar.

De esta forma, tal y como ha ocurrido en este supuesto, y de ello se deja constancia en la parte expositiva de esta queja, nos hemos venido dirigiendo a los diferentes Ayuntamientos o Concejos respecto de los que se han formulado las quejas por la instalación de estas antenas, interesándonos por conocer si la estación de telefonía que en cada caso se cuestionaba contaba o no con los correspondientes permisos municipales, en cuyo caso, tras haber constatado que los niveles de emisión estaban muy por debajo de los permitidos, dábamos por finalizadas nuestras actuaciones con la transmisión de la información obtenida a la persona autora de la queja.

Sin embargo, en estos momentos, y por lo que se refiere a la situación detectada en Pamplona, probablemente extensible a otras localidades a la vista de la información que nos ha remitido tanto el Ayuntamiento de Pamplona como el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, el estado de esta cuestión entendemos que se ha venido agravando progresivamente ante la falta de cumplimiento de las distintas previsiones contenidas en la Ley Foral 10/2002 y las negativas consecuencias que ello está representando de cara a la regularización y normalización de la vigencia de dicho texto normativo, al encontrarnos con estaciones cuya legalización desde el punto de vista urbanístico no puede siquiera acometerse al impedirlo la citada Ley Foral, que exige previamente la aprobación del correspondiente Plan Territorial de Infraestructuras.

De otra parte, esta situación de falta de aprobación del referido Plan o Planes, pese al tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley Foral, más de dos años, y los plazos establecidos en la misma para la adopción de una serie de medidas, viene a condicionar e incidir precisamente en la efectiva adopción y consolidación de las mismas, o cuando menos de algunas de ellas, en aspectos como la adecuación de las instalaciones existentes a la fecha de suaprobación a las prescripciones que en ella se contienen; la obligación anual de las operadoras de acreditar ante el Departamento correspondiente el cumplimiento de tales prescripciones; la creación del Registro Especial, etc.; teniendo en cuenta además que algunas de estas cuestiones necesitaran el debido desarrollo reglamentario a que hace referencia en determinados momentos el propio texto legal y que tampoco se ha llevado a cabo todavía.

Todo ello nos lleva a una situación en lo que se refiere al aspecto urbanístico de estas instalaciones -basta remitirse a la contestación remitida desde el Ayuntamiento de Pamplona-, que no puede justificarse ni prolongarse en el tiempo, por más que en lo que se refiere a los niveles de emisión de las mismas, la comprobación que se viene haciendo de estos valores demuestran que se encuentran muy por debajo de los legalmente permitidos.

RECOMENDACIÓN

Por lo anteriormente expuesto el Gobierno de Navarra, a través de los Departamentos que corresponda, debe de impulsar las distintas medidas y previsiones contenidas en la Ley Foral 10/2002 a la mayor urgencia posible y, en este caso, al resultar el Departamento encargado de la tramitación de los diferentes Planes Territoriales de Infraestructuras, consideramos que procede efectuar RECOMENDACIÓN al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda a fin de que, a la mayor brevedad posible proceda a dar curso a la tramitación que corresponda y que permita la aprobación, en su caso, del Plan o Planes Territoriales de Infraestructuras, impulsando igualmente la efectiva adopción de aquéllas otras medidas contempladas en la antes citada Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, y que, en estos momentos, dada la situación descrita, se encuentran pendientes de implantar.