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Comparecencia ante la Comisión de Régimen Foral del Parlamento de Navarra en sesión informativa sobre la reforma del IRPF, solicitada por la APF del Partido Popular de Navarra.

20 Septiembre 2017 Parlamento de Navarra

Señor Presidente, señorías:

Lehendakari jauna, jaun-andreak:

Buenos días, egun on, muchas gracias, eskerrik asko:

  1. Comparezco a petición de la asociación de parlamentarios forales del Partido Popular de Navarra, con el fin de explicar la resolución del Defensor del Pueblo de Navarra sobre la reforma del IRPF.

    Se trata de una resolución de fecha 13 de julio que formula una sugerencia al Departamento de Hacienda y Política Financiera en relación con una queja que dio lugar al expediente número 17/436. La resolución se remitió al Consejero de Hacienda y Política Financiera el lunes 17 de julio.

    En esa resolución se relata que el 5 de junio de 2017 la institución del Defensor del Pueblo de Navarra recibió un escrito de un ciudadano en el que formulaba una queja por su disconformidad con el resultado de la declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente al ejercicio 2016, así como por el agravio fiscal que la reciente modificación de la normativa tributaria produce a las unidades familiares con un perceptor con respecto a las de dos o más perceptores.

    En síntesis, en su escrito el ciudadano exponía lo siguiente:

    1. Que su unidad familiar se compone de cuatro miembros. Estos son un trabajador por cuenta ajena, una persona en desempleo y dos menores de 16 y 13 años. Además, tienen formalizada una hipoteca para la vivienda habitual.
    2. Que, en la declaración del IRPF correspondiente al ejercicio 2016, ha observado que, aun habiendo obtenido 1.000 euros menos de ingresos con respecto a la declaración del ejercicio anterior, el importe a pagar ha aumentado de 213,59 euros (ejercicio 2015) a 1.992,62 euros (ejercicio 2016).
    3. Que, en su mismo supuesto (edad de los miembros, importe de hipoteca e ingresos totales), pero bajo la existencia de dos perceptores, la carga fiscal sería mucho menor. En ese caso, la declaración hubiera resultado a devolver 2.400 euros, por lo que se observa una diferencia de alrededor de 4.500 euros entre ambas situaciones, aun tratándose de familias con las mismas características e ingresos.

      Por todo ello, solicitaba una revisión de su declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Hacienda y Política Financiera, solicitando que le informara sobre la cuestión suscitada.
  3. En el informe recibido, el Departamento señala lo siguiente:

    Se expone por el contribuyente que en la declaración del IRPF de 2016 ha visto incrementado el importe a pagar respecto del ejercicio anterior.

    Sobre este primer aspecto de la queja cabe informar que, efectivamente, las modificaciones introducidas en la norma reguladora de este impuesto y que afectan al ejercicio de 2016, han incidido en distintos elementos del tributo (tarifas, mínimos personales y familiares, deducciones, etc.), lo que hace que el resultado de la declaración pudiera diferir a la del año anterior, resultando para unos contribuyentes más favorable que la del 2015 y para otros, como sería el caso del promotor de la queja, algo más onerosa .

    Expone, a continuación, un supuesto agravio comparativo que se produce entre unidades familiares con un perceptor de rentas con respecto a las de varios perceptores y que, en su caso concreto, llega a suponer una diferencia de alrededor de 4.500 euros.

    Sobre este segundo aspecto, es también más que probable que, si el promotor de la queja hubiera realizado la simulación en la declaración del año 2015 y anteriores, habría podido comprobar que tal circunstancia de falta de equiparación concurría también, en mayor o menor medida, en esos otros ejercicios. Y es también probable que, a partir de un determinado nivel de ingresos económicos y similares circunstancias familiares, la carga fiscal de una unidad familiar con dos perceptores también habrá sido mayor en 2016 que la que se soportó en 2015.

    En relación a este contribuyente, hay que indicar que para poder valorar en qué medida han tenido incidencia las modificaciones introducidas en el impuesto en ese aspecto concreto que motiva su petición, y obtener alguna conclusión al respecto, la comparación habría de haberse realizado examinando en todo caso el resultado económico de una declaración tributaria de 2015 de una unidad familiar de dos perceptores, con iguales ingresos y circunstancias, con la suya de ese ejercicio, y repitiendo la misma operación en relación al ejercicio de 2016.

    Al margen de ello, es de especial interés que el promotor de la queja entienda que el IRPF es un impuesto que grava las rentas obtenidas por cada sujeto pasivo, y lo hace bajo el principio de progresividad. Esto significa que es un impuesto individual , cuya tarifa progresiva se aplica a las rentas individuales de cada componente de la unidad familiar. Y por ello, no sólo no es extraño, sino que responde a la propia naturaleza del tributo, que pueda haber diferencias significativas en los diferentes supuestos de uno o varios perceptores de rentas. En el caso del perceptor único, y dependiendo del importe de los ingresos percibidos, la tributación podría ser considerablemente mayor. Y así ocurría ya en el ejercicio de 2015 en relación a este contribuyente, cuya unidad familiar, atendido su tramo de renta y el hecho de tener un único perceptor de rentas, debió soportar una carga fiscal significativamente mayor que la de unidades familiares con iguales ingresos y repartidos por igual entre dos perceptores.

    Ni en Navarra ni en ninguna Administración tributaria de nuestro entorno ha sido acogido el sistema división de las rentas entre los componentes de la unidad familiar. Y es que, en la perspectiva de la proyección del principio de igualdad al ámbito tributario, pese a lo que en apariencia pudiera suponerse, constituyen situaciones distintas que pueden legítimamente ser merecedoras de tratamientos fiscales diferentes las relativas a la composición de las unidades familiares, el número de perceptores de rentas sujetas a gravamen dentro de ellas, así como la naturaleza de éstas. Y, normalmente, el régimen aplicable en particular a las rentas de trabajo de los sujetos integrados en una unidad familiar dará lugar a resultados diferenciados por la propia progresividad de la tarifa, como ha constatado el contribuyente por referencia al ejercicio de 2016.

    En esta línea de razonamiento, debe tenerse en cuenta que al margen de su complejidad técnica, el IRPF es un impuesto respecto del cual se dispone de una amplia libertad de configuración normativa, de la que el Parlamento de Navarra hace uso año tras año, a fin de adaptar este tributo a la realidad socioeconómica sobre la que se aplica y a las necesidades de obtención de recursos públicos. El hecho de que los cambios de este impuesto, que afectan al ejercicio de 2016, hayan podido suponer en determinados tramos de renta y situaciones familiares una mayor tributación en comparación con otros periodos, tramos y situaciones distintas, no supone irregularidad o defecto legal que deba ser necesariamente subsanado, ni tampoco que tales cambios sean injustos: son los que se han considerado necesarios y adecuados por el legislador para el sostenimiento de los servicios públicos y el cumplimiento del resto de fines de interés general a los que puede servir este tributo.

    En cuanto a la petición que realiza de que se revise su declaración con fundamento en las cuestiones que expone, como ninguna irregularidad se desprende de ellas que obligue a realizar la revisión, no procede atender tal solicitud. En definitiva, no se aprecia agravio fiscal en la reciente normativa del impuesto aplicable al ejercicio de 2016, la cual, al igual que ocurría en la normativa aplicable a los ejercicios precedentes, sigue dando un tratamiento distinto a situaciones que, como las que compara el escrito de queja, son también diferentes desde el punto de vista tributario.

    Por último, interesa que se traslade al promotor de la queja que por parte de Hacienda Tributaria de Navarra se valoran siempre muy positivamente las aportaciones que realizan los contribuyentes sobre cualesquiera aspectos que afectan al IRPF, y también en este caso se analizará detenidamente la cuestión puesta de manifiesto por este ciudadano, y las posibilidades de aplicar para futuros ejercicios algún tipo de ajuste o corrección técnica que atenúe esa diferenciación fiscal entre unidades familiares, según el número de perceptores de rentas, en aquellos supuestos y tramos de renta en que ésta pudiera ser considerada excesiva.

  4. Como puede verse, la queja se presentó en relación con el resultado de la declaración del IRPF del interesado del año 2016.

    El autor de la queja manifiesta que, en la declaración del año 2016, le sale a abonar una cantidad superior en más de 1.700 euros a la de la declaración de la renta del año 2015, cuando la única circunstancia que ha variado es que en el año 2016 obtuvo unos ingresos inferiores en mil euros a los obtenidos en 2015.

    El Departamento de Hacienda y Política Financiera, por su parte, expone en su informe las razones que justifican su actuación, y señala que las modificaciones introducidas en la norma reguladora del impuesto y que afectan al ejercicio 2016 han incidido en distintos elementos del tributo (tarifas, mínimos personales y familiares, deducciones, etcétera), lo que hace que el resultado de la declaración pudiera diferir a la del año anterior, resultando para unos contribuyentes más favorable que la del 2015 y para otros, como sería el caso del autor de la queja, algo más onerosa.

    Asimismo, el Departamento informa sobre su predisposición para tener en cuenta las aportaciones de los contribuyentes sobre cualesquiera aspectos del IRPF y para aplicar en futuros ejercicios ajustes o correcciones técnicas que atenúen diferencias fiscales entre unidades familiares.

  5. En la resolución, el Defensor del Pueblo de Navarra hace constar que, mediante la Ley Foral 23/2015, de 28 de diciembre, de modificación de diversos impuestos y otras medidas tributarias, se modificó el texto refundido de la Ley Foral del IRPF, aprobado por Decreto Foral Legislativo 4/2008, de 2 de junio, y que la aplicación de dicha modificación legal ha determinado el resultado de la declaración de la renta del autor de la queja.

    Se expone que, según datos de la Hacienda Tributaria de Navarra dados a conocer por los medios de comunicación, las declaraciones del IRPF con resultado a devolver habrían descendido un 2,7% con respecto a las del ejercicio 2015, mientras que las declaraciones con resultado a pagar se habrían incrementado en un 10,6%. También según datos aportados por el Departamento de Hacienda y Política Financiera, la recaudación por el IRPF del 2016 habría aumentado en comparación con los ejercicios inmediatamente anteriores.

  6. También se señala en la resolución que la institución ha recibido varias quejas y consultas relacionadas con la modificación de la Ley Foral del IRPF aprobada en el año 2015, y, en particular, sobre la cuestión que se suscita por el interesado.

    Como ampliación de lo señalado en la resolución, puedo informarles que se recibieron 5 quejas y 3 consultas con motivo de la reforma del IRPF relacionadas con la campaña de la declaración de la renta.

    Así, una queja (exp. 17/296) exponía que, como consecuencia de dicha reforma, el resultado de la declaración se diferencia en unos 1.000 euros con respecto al del 2016, aun habiendo tenido menos ingresos que en el ejercicio fiscal anterior.

    En otra queja (exp. 17/306), se exponía que en la reforma faltaba la aplicación de algún tipo de ajuste o corrección técnica para equiparar las unidades familiares con uno y más perceptores, por cuanto la actual distinción en el número de perceptores de rentas genera un agravio fiscal muy significativo en el resultado de la declaración a los primeros.

    En otra queja (exp. 17/424), un ciudadano exponía que, habiendo 1.000 euros menos de ingresos y habiéndosele practicado una retención a cuenta de 500 euros más que en la declaración de la campaña anterior, el importe a pagar ha aumentado de 1.405,20 euros (ejercicio 2015) a 2.850,99 euros (ejercicio 2016). Se añadía que, en el caso de dos perceptores: la declaración hubiera resultado a devolver 300 euros, por lo que se observa una diferencia de más de tres mil euros entre ambas situaciones.

    En la respuesta dada a esta queja, el Departamento de Hacienda contestó que se analizará detenidamente la cuestión puesta de manifiesto por este ciudadano, y las posibilidades de aplicar para futuros ejercicios algún tipo de ajuste o corrección técnica que atenúe esa diferenciación fiscal entre unidades familiares, según el número de perceptores de rentas, en aquellos supuestos y tramos de renta en que ésta pudiera ser considerada excesiva.

    Como puede verse, el propio Departamento admite que hay que analizar detenidamente esta cuestión y ver si hay que modificar la Ley Foral del IRPF para aplicar algún ajuste o corrección técnica que atenúe la diferencia de trato fiscal entre unidades familiares, según el número de los perceptores de rentas en aquellos supuestos y tramos de renta en que esta pueda ser considerada excesiva.

    La cuarta queja es la que centra esta comparecencia (exp. 17/436).

    En la quinta queja (exp. 17/510), un ciudadano expone que tanto él como su esposa sufren una mayor invalidez y que han cotizado ininterrumpidamente durante treinta y ocho años, y, sin embargo, tienen que abonar 1.862 euros más que el año anterior.

    Las tres consultas se refieren a la situación de agravio comparativo en equiparación del número de perceptores en declaraciones de renta (C 17/599), a que, no teniendo una renta alta, la consultante se ha visto afectada con el cambio legislativo (C 17/628) y a que, al hacer la declaración, el resultado a pagar es mucho mayor que el del año pasado (C 17/740).

  7. Volviendo al caso que ha determinado la comparecencia, en la resolución de esta institución se hacía la siguiente consideración:

    “Aplicada por primera vez la citada reforma legal, los datos y conclusiones obtenidos pueden permitir a la Hacienda Tributaria de Navarra realizar un análisis sobre su alcance y concluir, en su caso, la necesidad de modificar algunos de sus aspectos. Asimismo, también es posible que el contexto socioeconómico en el que se inspiró la aprobación de la reforma fiscal se haya visto alterado o modulado a la vista de la evolución favorable de la situación económica de Navarra y que, desde esta perspectiva, resulte entendible una revisión.

    Por todo ello, esta institución considera oportuno sugerir al Departamento de Hacienda y Política Financiera que valore proceder a una revisión en profundidad de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, a la vista de los datos y conclusiones que se deriven de la aplicación en el ejercicio 2016, primer año de su vigencia, y de las aportaciones que realicen los contribuyentes, sin perjuicio del proceso de participación pública en la elaboración del correspondiente proyecto de ley foral.

    En particular, se sugiere una revisión de la cuestión suscitada en la queja, esto es, del impacto de la modificación legislativa en el caso de unidades familiares en que las rentas del trabajo procedan, únicamente o muy mayoritariamente, de un solo perceptor”.

    Como ya he señalado, el Departamento de Hacienda se hace eco de que la Ley Foral del IRPF contiene una diferenciación fiscal entre unidades familiares, según el número de perceptores de renta y tramos de renta, que puede considerarse excesiva, que hay que atenuar esa diferencia, y que puede que sea preciso, si así se decide, modificar la Ley Foral para aplicar en futuros ejercicios algún tipo de ajuste o corrección técnica.

  8. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra formuló al Consejero de Hacienda y Política Financiera la siguiente doble sugerencia: una con un criterio más amplio y otra con un criterio más aplicado al caso concreto:

    Sugerir al Departamento de Hacienda y Política Financiera que valore proceder a una revisión en profundidad de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, a la vista de los datos y conclusiones que se deriven de la aplicación en el ejercicio 2016, primer año de su vigencia, y de las aportaciones que realicen los contribuyentes, sin perjuicio del proceso de participación pública en la elaboración del correspondiente proyecto de ley foral.

    En particular, se sugiere una revisión de la cuestión suscitada en la queja, esto es, del impacto de la modificación legislativa en el caso de unidades familiares en que la renta del trabajo proceda, únicamente o muy mayoritariamente, de un solo perceptor.

  9. Remitida el 17 de julio la sugerencia al Consejero de Hacienda y Política Fiscal para que informase en el plazo máximo de dos meses (de conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra) si aceptaba o no esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento, se recibió ayer, día 19 de septiembre, la respuesta.

El Consejero se remite a un informe del Director de la Hacienda Tributaria de Navarra, en el que este, tras narrar los antecedentes, sobre el fondo, expone lo siguiente:

“Tiene razón el Defensor del Pueblo cuando señala que transcurrido el primer año de aplicación de las modificaciones legales que se introdujeron en el IRPF, resulta oportuno examinar sus distintos efectos y llegar a las conclusiones que procedan a partir de los datos obtenidos tras la reforma de este tributo. Este tipo de análisis se realizan de manera periódica por la Hacienda Tributaria de Navarra por lo que, con mayor intensidad, habrán de llevarse a cabo tras la puesta en vigor de reformas impositivas de importancia. En este examen se prestará especial atención al asunto concreto que ha motivado la sugerencia, referido a las consecuencias que la modificación de la normativa tributaria ha podido producir a determinadas unidades familiares compuestas por varios miembros pero con un solo perceptor de rentas elevadas.

Tras la reforma fiscal para 2016, la principal diferencia respecto a años anteriores entre una unidad familiar con un solo perceptor de renta y otra en el que ese mismo nivel de renta se alcance por la suma de los ingresos de ambos miembros de la pareja, viene dado por el efecto de haber colocado los mínimos personales y familiares (en el caso analizado por descendientes) como deducción en cuota y no como reducción en base. Por el efecto de la progresividad de la tarifa, en años anteriores las reducciones en base por esos mínimos favorecían aritméticamente a las familias con un solo perceptor de renta alta frente a dos perceptores con suma de rentas equivalente. Como se ha manifestado, se estudiará si la situación actual ha de corregirse o atemperarse de alguna manera, pero no ha de olvidarse que el efecto tributario motivo de la queja, al que no se niega veracidad y que se produce en mayor medida cuanto mayor sea la base imponible del sujeto pasivo, fue algo buscado conscientemente por el Parlamento Foral al aprobar la norma reguladora (Ley Foral 23/2015). Así, en la exposición de motivos, justificando esta importante y publicitada modificación, se indica que: el sistema de ubicar los mínimos personales y familiares en la base imponible distorsiona la progresividad del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y perjudica el principio de igualdad entre los contribuyentes, ya que el cómputo de las circunstancias personales y familiares en forma de reducciones de la base imponible favorece a los mayores perceptores de renta en razón de que disminuye el tipo de gravamen marginal aplicable a los sujetos pasivos.

Y también puede llegar a ser relevante, en ese proceso de reflexión, la consideración de los posibles cambios que hayan podido producirse en la situación económica de la Comunidad Foral, como igualmente se expone en la sugerencia, habida cuenta de la incidencia que ese factor del contexto socioeconómico puede llegar a tener en las decisiones que afectan a determinados tributos, bien sea para aumentar la recaudación tributaria o, en su caso, para reducirla, si en este último caso las necesidades de allegar recursos públicos son efectivamente menores o pueden ser satisfechas a través de otros cauces. No obstante, esa evolución favorable de la situación económica, tanto en Navarra como en el resto del país, parece tener todavía un impacto muy desigual, pues no sólo no parece posible disminuir el gasto público, sino que resulta obligado mantenerlo en un nivel importante, tanto para atender necesidades básicas de multitud de ciudadanos afectados por la crisis económica, como con respecto a otros sectores de la acción pública, como sanidad, educación, inversiones, etc. que todavía ven afectados negativamente por los efectos derivados del largo periodo de crisis económica.

Ahora mismo se está en fase de análisis y de interlocución con los distintos grupos políticos que dan soporte a la acción del Gobierno de Navarra y en este proceso ha de integrarse la posible revisión de todos los tributos, incluido el IRPF, que pueda acometer el órgano legislativo. Por este motivo, como es fácil comprender, el Departamento de Hacienda y Política Tributaria, en el que se integra la Hacienda Tributaria de Navarra, tan sólo puede contestar en relación a la sugerencia recibida que impulsará las modificaciones legales del IRPF que se consideren necesarias, sin que sea posible señalar en este momento los aspectos concretos en que incidirán tales cambios o el grado de profundidad e importancia de los mismos.”

Esto es cuanto tengo el honor de informarles, poniéndome a su disposición para cuantas observaciones o aclaraciones quieran formular y pueda ser capaz de atender.

Muchas gracias por su atención, eskerrik asko .

Pamplona-Iruña, 20 de septiembre de 2017.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea