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El Defensor del Pueblo de Navarra comparece ante la Comisión de Régimen Foral para explicar el Informe Jurídico emitido en relación con la política de subvenciones a las Federaciones deportivas de Navarra.

04 Diciembre 2014 Parlamento de Navarra

Buenos días, señor Presidenta, señores y señoras Parlamentarios Forales, egun on, Lehendakari andrea, jaun andreak .

Comparezco ante la Comisión de Régimen Foral, a petición de la Junta de Portavoces, para explicar la respuesta que ha dado la institución que me honro en representar a una consulta planteada por las Federaciones Deportivas de Navarra en relación con las subvenciones que perciben.

A este respecto, me cumple informar que el pasado día 17 de octubre de 2014, viernes, mantuve, a petición suya, una reunión con tres representantes de 41 Federaciones Deportivas de Navarra, en cuyo transcurso me entregaron un documento en el que explicaban el sistema de concesión de subvenciones que perciben y la situación que padecen estas federaciones.

En la entrevista, los representantes de las federaciones precisaron más el objeto de su pretensión, que era solicitar al Defensor del Pueblo de Navarra que les respondiera por escrito a una consulta: la de si la Orden Foral 311/2009, de 1 de octubre, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, por la que se aprobaron las bases reguladoras que regían la concesión de subvenciones a las Federaciones Deportivas de Navarra hasta 2012, inclusive, se ajustaban a la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, en la redacción actualmente vigente.

La consulta respondía, en palabras de los representantes de las federaciones deportivas, a que estas defendían ante el Departamento de Políticas Sociales la bondad y legalidad del régimen de subvenciones establecido en 2009 y aplicado durante varios años sin problemas, mientras que el Departamento de Políticas Sociales argumentaba que dicha Orden Foral era contraria a la Ley y, de aprobarse hoy, podrían incluso incurrir las autoridades en responsabilidades.

La consulta se refería, por tanto, a una cuestión concreta y precisa, y únicamente exigía para la institución del Defensor del Pueblo de Navarra analizar, conforme a su criterio, si la Orden Foral de 2009 y el régimen de subvenciones que establecía encajaba o no en el marco de la Ley Foral de Subvenciones, así como si las propuestas efectuadas por las federaciones eran o no legales.

En los casos de consultas escritas solicitadas por los ciudadanos o entidades (en este caso, unas federaciones deportivas que, entre su misión, realizan funciones públicas) y que se refieren al ejercicio de sus derechos, la institución responde directamente al consultante, sin perjuicio de cuáles sean las actuaciones que los ciudadanos realicen luego ante la Administración concernida.

Se trata de un examen rápido de la legalidad de la actuación administrativa, que no precisa más que la identificación del acto administrativo, su comparación con la ley aplicable y la consiguiente comunicación de la valoración de la institución.

De este modo, el 31 de octubre de 2014, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra emitió la siguiente respuesta a la consulta planteada, que paso a leer:

“Estimados señores:

En relación con su escrito del pasado 20 de octubre, mediante el que me exponen la situación que padecen las federaciones deportivas de Navarra como consecuencia del sistema de concesión de subvenciones previsto en las Órdenes Forales 207/2013, de 4 de marzo, y 163/2014, de 26 de marzo, del Consejero de Políticas Sociales, y me consultan sobre varias propuestas de solución planteadas por dichas federaciones, me cumple trasladarles las siguientes consideraciones:

  1. La concesión de las subvenciones a que se refiere su escrito aparece contemplada en la Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra, que constituye la ley sectorial de aplicación.

    Dicha ley foral prevé, en su artículo 33, que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra fomentará la actividad deportiva a través de un régimen de ayudas y subvenciones , y, en este marco, dispone que la Administración deportiva de la Comunidad Foral podrá conceder subvenciones a las federaciones deportivas y a las Universidades ubicadas en Navarra, instrumentalizadas a través de acuerdos o convenios de colaboración que establecerán las bases de las mismas.

    Esta referencia legal específica a las federaciones deportivas, según se colige, obedece a la singularidad de este tipo de entidades, reguladas por los artículos 42 y siguientes de la Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra. Singularidad que, esencialmente, se da por cuanto, siendo las federaciones entidades privadas de base asociativa sin ánimo de lucro (artículo 42.1), concurren en ellas una serie de notas características que las individualizan: ejercen, además de funciones propias, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (artículo 42.4, en relación con el artículo 49.2, de la Ley Foral del Deporte de Navarra), están sometidas a un régimen de intervención y tutela administrativa (el grueso de su regulación se refiere a estas potestades), y tienen la condición de entidades de utilidad pública y un régimen tributario especial (artículo 58).

    Además de lo dispuesto en la Ley Foral del Deporte, las subvenciones citadas están sometidas a la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, norma general aplicable a la actividad subvencional de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

  2. En este marco legal, fue aprobada la Orden Foral 311/2009, de 1 de octubre, de la Consejera de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, por la que se aprueban las bases reguladoras que han de regir en la concesión de subvenciones a las Federaciones Deportivas de Navarra.

    La exposición de motivos de la Orden Foral mencionada señalaba lo siguiente:

    “La Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra, establece en su artículo 6.1 que a la Administración Deportiva de la Comunidad Foral, constituida en organismo autónomo a través del Instituto Navarro del Deporte, le corresponderá la planificación y ejecución de la política en materia deportiva del Gobierno de Navarra. En el artículo 6.2.e) se señala, entre sus competencias, la de coordinar y tutelar a las federaciones deportivas de Navarra en el ejercicio de las funciones públicas que tengan delegadas, sin menoscabo de su actividad privada.

    La citada Ley Foral 15/2001, en su artículo 33.a), indica que la Administración deportiva de la Comunidad Foral podrá conceder subvenciones a las federaciones deportivas de Navarra, instrumentalizadas a través de acuerdos o convenios de colaboración, que establecerán las bases de las mismas.

    La Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, regula el régimen jurídico general de las subvenciones otorgadas con cargo a los Presupuestos Generales de Navarra, estableciendo en su artículo 17.1 la posibilidad de concesión de subvenciones mediante el régimen de evaluación individualizada, en casos justificados y autorizados por el Gobierno de Navarra.

    La especificidad de la función de las Federaciones Deportivas de Navarra, desarrollada en los apartados anteriormente citados de la Ley Foral 15/2001, así como la posibilidad, igualmente recogida en esta Ley Foral, de elaborar Convenios de colaboración entre la Administración Deportiva de la Comunidad Foral de Navarra y las Federaciones Deportivas, conlleva que no se pueda utilizar el régimen de concurrencia competitiva entre todas las Federaciones, siendo preferible la utilización del procedimiento de evaluación individualizada de cada una de las solicitudes presentadas, concediendo la subvención en función del análisis individual del programa de actividades de cada Federación.

    El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el 20 de julio de 2009, ha autorizado la tramitación en régimen de evaluación individualizada de la convocatoria de subvenciones a las Federaciones Deportivas de Navarra”.

    De dicha orden foral se colige que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, en ese año 2009 (y en los sucesivos en que se habría aplicado la orden foral), consideró que, por la especificidad de las federaciones deportivas, no era aplicable el procedimiento ordinario o común de concesión de subvenciones que prevé la Ley Foral de Subvenciones (régimen de concurrencia competitiva entre los solicitantes), y dispuso que la concesión se materializaría mediante la suscripción de un convenio de colaboración entre las partes. Dicho régimen de la orden foral de evaluación individualizada encontró incluso su respaldo y autorización por el mismo Gobierno de Navarra, habiendo sido el vigente de forma pacífica durante varios ejercicios presupuestarios por las especificidades de las federaciones.

    La concesión de las subvenciones con arreglo al procedimiento especial (régimen de estimación individualizada) resulta, según entiende esta institución, ajustada al ordenamiento jurídico, en la medida en que, por la naturaleza especial de las federaciones deportivas y por desarrollar actividades en relación con las respectivas modalidades deportivas, todas ellas merecedoras de apoyo, concurrirían razones que justificarían no aplicar el régimen de concurrencia competitiva, que se basa esencialmente en la comparación de proyectos y en la prelación de unos sobre otros. Por otro lado, la finalización del expediente de concesión mediante la formalización de un convenio de colaboración es lo contemplado por el artículo 33 de la Ley Foral del Deporte.

    La Orden Foral aprobó las bases reguladoras de las subvenciones: objeto, requisitos, conceptos subvencionables, presentación de solicitudes, documentación, ordenación e instrucción, valoración y cuantía de la subvención, comisión de valoración, resolución, solicitud de nuevas actividades, abono, justificaciones, obligaciones, incidencias e incumplimientos, recursos administrativos, y legislación aplicable.

    Examinado detenidamente el contenido de dicha Orden Foral 311/2009, de 1 de octubre, esta institución no aprecia ningún motivo de ilegalidad en el sistema de subvenciones que establece, que se acomoda, en particular, a las exigencias de la Ley Foral del Deporte y de la Ley Foral de Subvenciones.

  3. La anterior conclusión no se ve ensombrecida por las dos recomendaciones de la Cámara de Comptos incluidas en la documentación que me aportan.

    De conformidad con dicha documentación, la Cámara de Comptos habría recomendado: Justificar los criterios aplicados para determinar el porcentaje de subvención concedida a las Federaciones deportivas para financiar sus gastos. Liquidar la subvención definitiva atendiendo al coste real de los programas ejecutados .

    Según entiende esta institución, la primera recomendación, que guarda relación con el modo de cuantificar la subvención que se prevé en las bases (porcentajes máximos en relación con los diversos conceptos subvencionables), responde a la obligación de que el gestor motive adecuadamente las decisiones que se adopten, estos es, de explicar lo criterios que se tengan en cuenta para determinar, dentro del marco establecido, el porcentaje concedido. En definitiva, partiendo de que el porcentaje de concesión, en referencia a los diversos conceptos subvencionables, no aparece predeterminado total y absolutamente, sino limitado, la Cámara ve oportuno recomendar que se justifiquen los criterios aplicados.

    La segunda recomendación se refiera a la necesidad de que la subvención abonada responda al coste real de los programas ejecutados, aspecto este, que según se colige, ya preveían los convenios de colaboración, y que responde a la lógica de la dinámica subvencional y a la necesidad de justificación de la aplicación de los fondos recibidos (artículos 27 y siguientes de la Ley Foral de Subvenciones).

    Tales recomendaciones, por tanto, no cuestionan el sistema de subvenciones que disponía la Orden Foral 311/2009, de 1 de octubre, refiriéndose a aspectos propios de la gestión de las mismas, sino que lo refuerzan mediante la propuesta de introducción de dos mejoras sobre la justificación de los criterios para determinar la cuantía y la necesaria adecuación de la subvención al gasto que finalmente se produzca en su conjunto.

    Además, de acuerdo con la documentación por ustedes aportada, se observa una razonada justificación del Instituto Navarro de Deporte y Juventud del porqué de estos dos puntos del sistema de subvenciones existente entonces, dadas las características de la actividad deportiva subvencionada y el ejercicio de funciones públicas de las federaciones en lugar de la Administración, así como que las subvenciones obedecen a un régimen individualizado.

  4. En relación con las soluciones alternativas que plantean en su escrito, según entiende esta institución, y como se deduce de las anteriores consideraciones, nada obsta a recuperar la concesión en régimen de estimación individualizada y mediante convenios reguladores (que contempla la Ley Foral del Deporte), así como el sistema de porcentajes máximos, pues no se aprecian impedimentos legales para ello.

    En referencia a la flexibilidad del sistema de concesión de subvenciones a que aluden, procede señalar que la Ley Foral de Subvenciones establece el marco general en la materia, sentando los principios y reglas básicas que han de observarse en la concesión, gestión y justificación de subvenciones. Sin embargo, como es inherente a una ley general, no impide que los instrumentos de rango inferior, normas reglamentarias o convocatorias que contengan las bases reguladoras, se adapten al ámbito material de que se trate y, dentro del citado marco, adopten las soluciones que se vean más convenientes. En ese marco, corresponde a los órganos convocantes conceder y gestionar las subvenciones en función del interés público que persigue la Ley Foral del Deporte.

    Esta flexibilidad del sistema está presente en el papel que la ley foral asigna a las bases reguladoras (artículo 14), que son las que definen el objeto de las subvenciones, actividades y conceptos subvencionables, y, por ende, las que pueden hacerlo con mayor o menor grado de generalidad, amplitud, determinación o concreción, e, incluso, prever mecanismos de ajuste, siempre que se respete el fin perseguido con la subvención.

    En definitiva, la ley pretende, dicho en síntesis, garantizar el derecho a la igualdad en el acceso a las subvenciones y el destino de las mismas al fin previsto, pero no erigirse en un muro infranqueable o en un corsé que impida, por un lado, a los órganos competentes en la materia arbitrar aquellas soluciones de interés público que sean convenientes, y, por otro, a los beneficiarios de las subvenciones el acceso a estas en las debidas condiciones de seguridad jurídica.

    Finalmente, en lo que respecta a la posibilidad contemplar mecanismos de cobertura de déficits de las federaciones, tampoco se aprecia impedimento legal, en la medida en que tales déficits serán imputables a la actividad de utilidad pública objeto de subvención.

  5. En cualquier caso, esta institución considera que el marco jurídico de subvenciones a las federaciones deportivas de Navarra debe responder, como toda la actividad administrativa en general, a los principios de seguridad jurídica, certeza, y confianza legítima de los ciudadanos. Como dispone el artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, es deber de esta Administración proteger en todo momento la buena fe y la confianza legítima que los ciudadanos hayan depositado en ella y en el comportamiento normal y ordinario que hasta entonces haya seguido.

Con el traslado de esta información a ustedes, y confiando en que pueda serles de utilidad, pongo fin a mis actuaciones, sin perjuicio de quedar a su disposición para las aclaraciones que precisen”.

Por tanto, con la respuesta a los solicitantes de que la Orden Foral de 2009, concluyó nuestra intervención.

Y esto es todo lo que puedo informarles, quedando, como siempre, a su disposición para las aclaraciones que precisen.

Muchas gracias, eskerrik asko .