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Comparecencia del Defensor del Pueblo de Navarra ante la Comisión de Régimen Foral.

Comparecencia del Defensor del Pueblo de Navarra ante la Comisión de Régimen Foral, para explicar el informe sobre las responsabilidades del Gobierno de Navarra y de la Consejera de Salud por incumplimiento de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, de atención sanitaria continuada y urgente de Navarra y sus consecuencias jurídicas, a solicitud de los grupos parlamentarios Bildu Nafarroa y Aralar-Nafarroa Bai.

04 Septiembre 2014 DPN

COMPARECENCIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE NAVARRA ANTE LA COMISIÓN DE RÉGIMEN FORAL

I. Introducción.

Buenos días, señora Presidente y señores parlamentarios forales.

Egun on, jaun-andreak.

Eskerrik asko.

Como ustedes recordarán, el 7 de abril de 2014, la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra adoptó el siguiente acuerdo, a solicitud de los grupos parlamentarios Bildu Nafarroa y Aralar-Nafarroa Bai:

Solicitar al Defensor del Pueblo de Navarra la elaboración de un informe sobre las responsabilidades del Gobierno de Navarra y de la Consejera de Salud por incumplimiento de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, de atención sanitaria continuada y urgente de Navarra y sus consecuencias jurídicas.

El acuerdo de la Junta de Portavoces fue remitido el 10 de abril de 2014 a la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, en donde se le dio entrada en su registro. A dicho acuerdo se acompañaron distintos documentos.

Lo primero que se hizo en la institución fue analizar la solicitud de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, para ver si era compatible con lo dispuesto en el artículo 16 d) de La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra. Conforme a dicho precepto, el Defensor puede emitir informes en el área de su competencia, que es la defensa y la mejora de los derechos y libertades amparadas por la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, a solicitud del Parlamento de Navarra.

A la vista de que la solicitud del informe se refería al funcionamiento de los servicios públicos sanitarios de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y se relacionaba con los derechos de los ciudadanos a la protección de salud, se consideró que entraba dentro de las competencias de supervisión del Defensor del Pueblo de Navarra sobre la actividad de las Administraciones Públicas de Navarra en su función de defensa y protección de los derechos y libertades amparados por la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en el ámbito competencial de la Comunidad Foral (artículo 18 ter. 1 de la LORAFNA).

Por lo que se refiere al contenido del informe, este se estructura, tras su introducción, en cinco partes:

  • la metodología seguida para la elaboración y la información solicitada a la Administración pública competente y dada por esta,
  • el marco jurídico aplicable a la cuestión planteada, que es el que determina la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, de atención sanitaria, continuada y urgente,
  • la valoración del cumplimiento de los mandatos contenidos en la Ley Foral aplicable,
  • y las consecuencias jurídicas derivadas de un posible incumplimiento y las posibles responsabilidades derivadas de ese incumplimiento.

II. Metodología seguida para la elaboración del informe.

Por lo que se refiere a la metodología, con el fin de dar cumplimiento al Acuerdo del Parlamento de Navarra, se solicitó el 11 de abril de 2014, a la Consejera de Salud, que informase, antes del 15 de mayo de 2014, sobre las cuestiones planteadas, para valorar el grado de cumplimiento del artículo único de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero.

Dichas cuestiones se recogían en 7 puntos que se desglosaban y que figuran en el informe remitido al Parlamento de Navarra.

El 20 y 21 de mayo de 2014 la institución recibió el informe del Departamento de Salud, junto con tres documentos:

  • Uno, denominado Revisión del Acuerdo de 13 de marzo de 2008, por el que se aprueba el Pacto suscrito por la Administración sanitaria con las centrales sindicales sobre atención continuada en la atención primaria rural y otras condiciones laborales del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
  • Otro, denominado Estudio de las necesidades para las zonas básicas de salud de Navarra, elaborado por la Dirección de Atención Primaria del Departamento de Salud (Pamplona 2013).
  • Un tercero, denominado Recomendaciones para la reforma de la atención continuada y urgente en la atención primara de Navarra, que es, según se indica, el fruto del consenso mayoritario obtenido por la Junta Técnico Asistencial y la Comisión Asesora de Atención Primaria en reuniones mantenidas desde marzo hasta octubre de 2013 (Pamplona, noviembre 2013).

El contenido de dicho informe de la Consejera de Salud se recoge íntegramente en el texto del informe remitido por esta institución al Parlamento de Navarra.

Una vez elaborado por la institución un texto provisional del informe solicitado por el Parlamento de Navarra, se remitió el 26 de mayo de 2014 al Departamento de Salud para que este, si así lo veía conveniente, pudiera formular al mismo, antes del día 17 de junio de 2014, las observaciones o alegaciones que entendiera mejor, con la aclaración de que se daría traslado de tales observaciones al Parlamento de Navarra, para su conocimiento, así como que se remitiría el texto definitivo del informe al Parlamento de Navarra en el mes de junio, con el fin de dar cumplimiento al acuerdo de la Junta de Portavoces.

El 20 de junio, se recibieron las observaciones del Departamento de Salud, cuya copia se adjunta a este informe.

III. Marco jurídico aplicable: la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, sobre atención sanitaria continuada y urgente. Contenido, mandatos y destinatarios.

La petición de informe del Parlamento de Navarra se centra en las responsabilidades del Gobierno de Navarra y de la Consejera de Salud por el incumplimiento de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, de atención sanitaria continuada y urgente de Navarra y sus consecuencias jurídicas.

Por tanto, con carácter previo, se hace necesario determinar lo que dispone esta Ley Foral, si el Gobierno de Navarra o, en su caso, la Consejera de Salud son destinatarios de sus mandatos, si estos o uno de ellos ha incumplido la Ley Foral y, en tal caso, cuáles serían las consecuencias jurídicas y las responsabilidades que pudieran exigírseles y qué vías están establecidas para ello.

El artículo único de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero,, que es donde se refleja el contenido nuclear de la Ley Foral, establece los siguientes mandatos:

  1. Uno y primero, al Departamento de Salud, para que realice (la locución empleada es realizará, en términos imperativos) una evaluación de las necesidades de la población de las zonas rurales de Navarra en relación con la atención sanitaria y de las ineficiencias del modelo de la atención continuada y urgente.

  2. Otro y segundo, al Departamento de Salud, para que elabore (se emplea la expresión (elaborará) un Plan de funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria y de las modalidades de atención continuada y urgente con participación de los profesionales sanitarios, de las entidades locales y de los colectivos sociales relacionados con dicha materia, procurando el mayor consenso posible.

  3. Otro, y tercero, al Gobierno de Navarra, para que remita (remitirá) al Parlamento de Navarra en el plazo máximo de un año, para su debate y aprobación, el Plan mencionado en el apartado anterior, esto es, el Plan de funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria y de las modalidades de atención continuada y urgente.

Se trata, como se desprende de su tenor, de tres mandatos legales y, por tanto, imperativos, redactados en términos igualmente imperativos, propios de una orden ejecutiva (realizará, elaborará y remitirá). Tales mandatos son actos jurídicos normativos que producen efectos jurídicos vinculantes para sus destinatarios. En este caso, tales mandatos imperativos obligan al destinatario de cada norma sin dejarle opción para eludir su cumplimiento. Por ello, el eventual incumplimiento de los mandatos también producirá consecuencias jurídicas.

Así, puede adelantarse una primera consecuencia jurídica, que es la querida expresamente por el legislador y que se contempla en la disposición transitoria única de la Ley Foral: en tanto no se apruebe el Plan al que se refiere el artículo único, y no sea modificada o derogada la vigencia de la normativa anterior al derogado Decreto Foral 131/2012, sigue siendo de aplicación tal normativa reglamentaria vigente en el momento de la entrada en vigor del Decreto Foral 131/2012, de 19 de diciembre. Lógicamente, parece que el legislador quiso decir que seguirá siendo de aplicación la normativa reglamentaria vigente inmediatamente antes de la entrada en vigor del referido Decreto Foral 131/2012, de 19 de diciembre, puesto que este queda derogado por la disposición derogatoria única. También añade la disposición transitoria única que los procedimientos iniciados conforme al Decreto Foral 131/2012, de 19 de diciembre, y que no hubieran recibido resolución definitiva se resolverán de conformidad con la normativa anteriormente vigente a su entrada en vigor.

Como puede verse, existen tres mandatos legales concretos y, en los dos primeros, el destinatario es el Departamento de Salud y, en el tercero, lo es el Gobierno de Navarra. Por Gobierno de Navarra se entiende el órgano colegiado que, bajo la autoridad de su Presidente, establece la política general y dirige la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y que asimismo, ejerce la función ejecutiva, la potestad reglamentaria y demás funciones que tenga legalmente atribuidas, conforme a lo que establece el artículo 2 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, compuesto dicho Gobierno de Navarra por su Presidente y los Consejeros (artículo 4 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre).

IV. Valoración del cumplimiento de los mandatos contenidos en la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero.

A continuación, se procede a valorar, a partir de los datos recabados y obtenidos, el cumplimiento por los destinatarios de los mandatos contenidos en el artículo único de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, sobre atención sanitaria, continuada y urgente.

Esta institución considera que:

  1. El Departamento de Salud habría cumplido el primer mandato del artículo único de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, al haber realizado una evaluación de las necesidades de la población de las zonas rurales de Navarra en relación con la atención sanitaria y de las ineficiencias del modelo de la atención continuada y urgente. Dicha evaluación se recoge en el mencionado Estudio de las necesidades para las zonas básicas de salud de Navarra.
  2. El Departamento de Salud no habría elaborado un documento de Plan de funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria y de las modalidades de atención continuada y urgente. No existe, a juicio de esta institución, en términos jurídicos y formales un documento denominado Plan que aborde el funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria de las zonas rurales de Navarra, ni tampoco ningún otro documento que se pueda calificar con tal denominación de Plan en atención a sus contenidos.

    Es cierto, como apunta el Departamento de Salud, que la Ley Foral no establece el contenido ni la estructura de dicho Plan que ordena elaborar. Sin embargo, con arreglo a la definición de Plan del Diccionario de la Lengua Española, podría definirse este Plan como un documento escrito que recoge un modelo sistemático de una actuación pública que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzada.

    También es cierto que existe un documento-libro, aportado por el Departamento de Salud, de Recomendaciones para la reforma de la atención continuada y urgente en la atención primaria.

    Y que dicho documento, por lo expuesto en las páginas 5 a 10, tiene por finalidad el estudio de las necesidades y el análisis de la situación actual, para concluir alcanzando diez conclusiones (páginas 9 a 10) y proponiendo doce recomendaciones (páginas 21 a 22).

    Pero, a juicio de esta institución, tal documento no puede calificarse conceptualmente de Plan, por cuanto, por su carácter de estudio y por proponer recomendaciones, no recoge los objetivos del Gobierno de Navarra para el funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria y de las modalidades de atención continuada y urgente, ni es el acto de la autoridad competente en el que expresa su voluntad de asumir expresamente las recomendaciones y de dirigirse a su atención, ni recoge, como se debe en un plan, los objetivos asumidos y perseguidos, las estrategias y criterios a seguir, el modelo que se pretende implantar, los medios y recursos destinados al desarrollo del plan, las previsiones temporales, y, en su caso, los indicadores, el estudio económico-financiero, etcétera.

    Tampoco cabe, a juicio de esta institución, considerar el acuerdo sindical por el que se revisa el precedente pacto suscrito entre la Administración sanitaria y las centrales sindicales sobre atención continuada en la atención primaria rural y otras condiciones laborales del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, como un Plan.

    Dicho acuerdo, desde el punto de vista competencial, se firma por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y no por el Departamento de Salud, ni por el Gobierno de Navarra, como exige la Ley Foral.

    Desde el punto de vista de su naturaleza, el documento de Acuerdo es un acuerdo sindical de naturaleza organizativa y laboral, pero no es un Plan en el sentido estricto del término.

    Desde el punto de vista de su contenido, el Acuerdo tiene por objeto actualizar la organización de los servicios de urgencias rurales creados por acuerdo de 13 de marzo de 2008, en lo que respecta a la atención continuada y urgente en atención primaria de Navarra. Para ello, el citado acuerdo establece el mantenimiento de los servicios de urgencias rurales, define las zonas de especial actuación (en las que la atención continuada se cubrirá mediante la organización de guardias localizadas), establece la dependencia orgánica y funcional del personal de los servicios de urgencia rurales de sus respectivos directores de la zona básica de salud, define la jornada del personal de los servicios de urgencias rurales, define el modo de llevar a cabo la atención continuada en las zonas básicas de salud garantizando la presencia física de los profesionales, precisa los puntos de atención continuada, establece la limitación máxima de las guardias de presencia física, recoge medidas relativas al empleo (con incremento de 6 médicos y 6 enfermeros, fijación de una duración mínima en el 50% de la jornada en los contratos temporales…), incorpora mejoras en el equipamiento y transporte de los equipos de urgencia rural, y concluye su texto con aspectos para su seguimiento por una comisión paritaria y la previsión de efectos a partir del 1 de marzo de 2014. Se trata, por tanto, de un acuerdo laboral y organizativo.

    En definitiva, esta institución entiende que no existe un documento de Plan como tal, sin que pueda alcanzar este concepto el estudio de necesidades, sus conclusiones y su propuesta de recomendaciones por una comisión técnica, ni tampoco el acuerdo suscrito entre el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y cuatro organizaciones sindicales.

    Con esta conclusión, esta institución no pretende descalificar el proceso seguido por el Departamento de Salud para la mejora de la atención continuada y urgente, que ha sido un proceso reflexivo y participativo, sino señalar que no puede apreciar la existencia de un Plan como tal en el sentido definitorio de esta palabra y que exige la Ley Foral. Es más, desde una óptica más material y menos formal y documental, el proceso seguido por el Departamento de Salud pudiera aproximarse o participar de elementos propios de una planificación de la atención continuada y urgente en atención primaria de Navarra, que es lo que llevaría al Departamento de Salud a sostener que sí hay un Plan. Pero tal defensa del Plan solo podría hacerse en tales términos materiales únicamente, ya que ha habido elementos propios de una planificación, como un estudio de la situación de partida, la evaluación de esta, distintas propuestas y, finalmente, se han articulado medidas que han de llevarse a cabo, pero no en términos jurídicos, conceptuales o formales. Dicho plan material pudiera resultar del conjunto de los documentos aportados: estudio de necesidades, evaluaciones realizadas, propuestas recogidas, conclusiones, recomendaciones, acuerdo laboral y organizativo asumido por la Administración y suscrito con organizaciones sindicales, si bien, a juicio de esta institución, debiera completarse con la indicación de objetivos, acciones concretas, órganos responsables de la realización de estas, previsiones temporales, recursos asignados, evaluación de gasto aproximado de las acciones y de otros elementos que permiten identificar los contenidos y elementos propios de lo que se denomina y entiende como un Plan.

    En este proceso de evaluación y organización, consta la participación de profesionales sanitarios, a través de la Comisión Asesora de Atención Primaria y de la Junta Técnico-Asistencial, y de organizaciones sindicales. Respecto de la participación de las entidades locales y de los colectivos sociales relacionados con dicha materia, tanto en la respuesta del Departamento de Salud dada a esta institución, como en la comparecencia de la Consejera de Salud, a petición propia, ante la Comisión de Salud el pasado 11 de marzo de 2014, se indica que se abrieron dos nuevos cauces de búsqueda de consenso en el que también nos hemos implicado. En primer lugar, hemos mantenido conversaciones con los representantes municipales de aquellas localidades que podían verse afectadas si asumíamos como propuesta del departamento las conclusiones extraídas por los dos foros de participación profesional y, en segundo lugar, hemos mantenido también conversaciones con diversas instituciones como los colegios profesionales o las sociedades científicas para ver si ratificaban, como institución, los acuerdos a los que sus representantes habían llegado individualmente en las reuniones que se habían mantenido hasta el momento.

    En cuanto al mayor consenso posible, el Departamento de Salud ha alcanzado consenso para la aprobación del acuerdo de organización laboral con las cuatro organizaciones sindicales citadas (UGT, CC OO, SATSE y AFAPNA), mas no así con otras organizaciones sindicales (Sindicato de Médicos, LAB, ELA…). Lógicamente, la expresión procurando el mayor consenso posible que se emplea por el legislador en el número 2 del artículo único, no demanda inexcusablemente que se alcance el total consenso posible con todos los agentes implicados, como son los profesionales sanitarios, las entidades locales y los colectivos sociales, sino el que el Departamento fomente la participación de tales agentes en la tarea de planificación de los servicios de atención continuada y urgente del medio rural y obtenga de estos agentes el mayor apoyo que pueda conseguirse de quienes estén de acuerdo con todo o parte de su contenido.

  3. Al no existir tal documento de Plan de funcionamiento de los centros sanitarios de atención primaria y de las modalidades de atención continuada y urgente, lógicamente, el Gobierno de Navarra no lo pudo aprobar en sus sesiones de gobierno, ni remitirlo al Parlamento de Navarra en el plazo máximo de un año, para su debate y aprobación por este.

Esta institución considera que el número 3 del artículo único de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, ha de ponerse en conexión con el artículo 202 del Reglamento del Parlamento de Navarra, que establece el procedimiento parlamentario de aprobación de un plan del Gobierno de Navarra. Dicho procedimiento parlamentario de debate y aprobación requiere, en primer lugar, la remisión del Plan por el Gobierno de Navarra, su presentación por un miembro del Gobierno para su debate en el Pleno o en Comisión, la apertura de un plazo de presentación de propuestas de resolución, el debate de las propuestas, el rechazo del plan, la votación de las propuestas y la aprobación del Plan en una sola votación global.

Por tanto, no ha habido Plan del Gobierno de Navarra, ni remisión al Parlamento de Navarra, para su debate y aprobación.

V. Consecuencias jurídicas.

Básicamente, pueden cifrarse en dos las consecuencias jurídicas del incumplimiento de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero:

  1. El incumplimiento de una Ley que establece mandatos imperativos obliga, como es lógico en un Estado de Derecho en el que prima el principio de legalidad y de sometimiento pleno de la actividad administrativa a la ley, y la ley es la voluntad del pueblo, al cumplimiento cuanto antes de sus determinaciones. Por ello, si el Departamento de Salud no ha elaborado formalmente un Plan requerido por una Ley Foral, ni el Gobierno de Navarra lo ha remitido al Parlamento de Navarra, los destinatarios de los mandatos continúan obligados a hacerlo, por lo que el Departamento de Salud debiera elaborar un proyecto de dicho Plan en un documento administrativo único, elevarlo al Gobierno de Navarra y aprobarlo este para su remisión al Parlamento de Navarra, lo antes posible, a fin de que se cumpla la Ley Foral en sus términos sin más excepción que la de su plazo, ya transcurrido.

  2. La segunda consecuencia jurídica es que, mientras no se apruebe el Plan por el Parlamento de Navarra, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos públicos deben cumplir en todo momento con lo establecido en la disposición transitoria única de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero. Conforme a esta, mientras no se apruebe el Plan y no sea modificada o derogada, ha de aplicarse la normativa reglamentaria anterior al derogado Decreto Foral 131/2012, de 19 de diciembre. En concreto, los procedimientos iniciados conforme al Decreto Foral 131/2012, de 19 de diciembre, y que no hubieran recibido resolución definitiva han de resolverse de conformidad con la normativa anteriormente vigente a su entrada en vigor. Para que pudiera aplicarse una nueva normativa sería requisito sine qua non la aprobación del Plan de funcionamiento, por lo que cualquier normativa que se dictase acerca de esta materia sin que dicho Plan se hubiera aprobado, podría ser nula de pleno derecho por opuesta a la Ley Foral, en aplicación del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Asimismo, cualquier acto que se realizase en contra del contenido de esta disposición transitoria única podría ser considerado anulable o nulo e impugnado ante las instancias judiciales competentes, en aplicación de los artículos 63.1 y 62.1 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

VI. Posibles responsabilidades derivadas.

El incumplimiento de una Ley que contenga mandatos imperativos puede producir el nacimiento de distintos tipos de responsabilidades. Así, en términos generales, pueden deducirse responsabilidades políticas de los gobernantes, penales de las personas responsables en determinados casos, disciplinarias de los funcionarios, administrativas de la Administración, contables de autoridades y funcionarios responsables, civiles de autoridades y funcionarios o, subsidiariamente, de la Administración, etcétera.

En el caso de los mandatos imperativos de la Ley Foral 2/2013, de 14 de febrero, el incumplimiento de estos solo daría lugar, a juicio de esta institución, a responsabilidades políticas, exigibles, en su caso, por el Parlamento de Navarra conforme a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y, en desarrollo de esta, conforme al Reglamento de la Cámara y la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, según su criterio.

Y esto es lo que se tiene el honor de informar al Parlamento de Navarra acerca de su solicitud de informe por parte de esta institución.

Muchas gracias por su atención, eskerrik asko .

4 de septiembre de 2014