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El Defensor del Pueblo de Navarra realiza una serie de sugerencias al departamento de Asuntos Sociales sobre la situación de los menores en Navarra

24 Marzo 2011 DPN

El Defensor del Pueblo de Navarra, Francisco Javier Enériz Olaechea, ha elaborado una serie de sugerencias al departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, tras estudiar un informe, remitido por este departamento, en el que se analiza la actuación de la Administración de la Comunidad Foral en materias relacionadas con la promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia.

El mencionado informe se elaboró, a petición de la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, con el fin de cumplir la funciones que la Ley Foral asigna a la propia institución en materia de infancia.

Además, la petición se realizó también con el propósito de requerir a la Administración para que se cumplan de forma efectiva los programas y actuaciones previstos en la ley para, de este modo, poder realizar una valoración de la situación de los menores en la Comunidad Foral y hacerlo constar en el Informe Anual de la Institución.

Una vez analizada la información facilitada por el departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha realizado las siguientes valoraciones y sugerencias:

“4.1. INFORMACIÓN REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN NAVARRA

El artículo 14 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia, (en adelante, Ley Foral 15/2005) establece que el Defensor del Pueblo de Navarra velará por la defensa de los derechos de la infancia y adolescencia, arbitrando las medidas oportunas. Entre tales medidas, figura la de valorar la situación de la infancia y adolescencia en su informe anual.

En cumplimiento de dicha previsión legal, se ofrecen en este apartado datos y valoraciones referentes a los principales aspectos atinentes a este ámbito, tomando como referencia lo dispuesto en esta Ley Foral, por ser esta la norma que disciplina la intervención administrativa en el ámbito de la protección del menor.

4.4.1. Descripción y evaluación de las actuaciones realizadas por las Administraciones públicas de Navarra

A) Actividad reglamentaria y de planificación.

Como ya se indicaba en el informe anual correspondiente a 2009, por Decreto Foral 7/2009, de 19 de enero, el Gobierno de Navarra aprobó el reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre. Esta disposición completa la regulación legal en aspectos relevantes, tales como la determinación de los perfiles profesionales del personal especializado que interviene en la materia, la Comisión de Valoración, la intervención administrativa ante determinadas actividades, medios y productos, las medidas cautelares, las situaciones de desprotección, el acogimiento familiar y el seguimiento, modificación y extinción de las medidas de protección.

No obstante, tal y como se señalaba en el informe ordinario de 2009, siguen quedando pendientes de desarrollo algunos aspectos contemplados en la Ley Foral 15/2005, norma sobre la cual, en el año 2010, ha introducido una serie de modificaciones la reciente Ley Foral 18/2010, de 8 de noviembre, fundamentalmente en cuanto a la adopción.

Procede señalar que, actualmente, continúa en trámite de elaboración la norma reglamentaria que regulará el procedimiento administrativo para la adopción en la Comunidad Foral de Navarra, resultando aconsejable que se complete su tramitación con celeridad.

Por otro lado, ha de reseñarse que, mediante Decreto Foral 36/2010, de 31 de mayo, fue creado el Consejo de Atención a la Infancia y a la Adolescencia, regulándose su composición y funcionamiento, implementando así lo establecido en la disposición adicional sexta de la Ley Foral 15/2005. Sin embargo, la Ley Foral 18/2010, de 8 de noviembre, de modificación de la anterior, creó el Consejo Navarro del Menor, órgano colegiado con funciones de asesoramiento, participación y consulta en materia de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, por lo que ha de entenderse que este último órgano ha venido a sustituir a aquel, quedando el mencionado Decreto Foral tácitamente derogado.

Por lo que a la actividad de planificación y programación se refiere , continúan vigentes los instrumentos a que se aludía en el informe del año 2009: Plan Estratégico de Servicios Sociales (2008-2012) y la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General, que incluyen actuaciones, prestaciones y servicios en materia de protección de menores.

Cabe destacar la constitución, en diciembre de 2010, dentro del Departamento de Asuntos Sociales, de una denominada “Comisión de Atención primaria” integrada por representantes de distintos servicios y cuya finalidad es el adecuado desarrollo de todos los programas correspondientes a los servicios sociales de atención primaria, incluidos, por lo tanto, los de familia e infancia.

B) Actividad de promoción y divulgación de los derechos del menor.

La Ley Foral 15/2005 relaciona los derechos y deberes de las personas menores de edad, ordenando su promoción y divulgación. En relación con esta función, cabe indicar que, tal y como viene siendo habitual, el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte conmemoró el Día de los Derechos del Niño, participando en una actividad divulgativa promovida por UNICEF.

Al igual que se señaló en anteriores informes, y dada la notoria dificultad de este sector de población para conocer precisamente sus derechos y deberes, tanto de naturaleza individual como de carácter social, esta institución cree conveniente insistir en la necesidad de difundir los derechos de los jóvenes y de los menores de edad mediante acciones coordinadas, fundamentalmente, entre los órganos competentes en materia de protección del menor y la Administración educativa.

C) Actuaciones de prevención.

Las actuaciones de prevención tienen por finalidad fundamental evitar o minimizar las posibles situaciones de desprotección y conflicto social. La intervención de la Administraciones públicas en el año 2010 se ha centrado en los siguientes aspectos:

  • La organización de acciones formativas dirigidas a profesionales de la detección e intervención en situación de riesgo de desprotección infantil: profesionales de los Servicios Sociales de Base, responsables de convivencia de centros escolares, personal de entidades de iniciativa social que también (Xilema, en este caso). En total, fueron desarrolladas nueve acciones, con una cifra total de 307 participantes y 52 horas de formación.

  • El fomento de las entidades sin ánimo de lucro que trabajan con menores en situación de riesgo de desprotección o conflicto social, mediante la concesión de subvenciones para la ejecución de programas preventivos (115.954 euros, repartidos entre siete entidades).
  • El fomento de las entidades sin ánimo de lucro para el desarrollo de programas de cualificación profesional en la modalidad de talleres adaptados, especialmente dirigidos a jóvenes menores de edad de difícil inserción educativa y social educativa (355.361 euros, destinados a la ejecución de diez talleres y repartidos entre cuatro entidades).

Sin dejar de reconocer el esfuerzo realizado, esta institución insiste en la conveniencia de que se intensifiquen las medidas preventivas, a las que la Ley Foral 15/2005 califica de prioritarias, con la voluntad de evitar que la problemáticas que afectan a los menores puedan desembocar en la necesidad de que haya de intervenir el sistema de protección.

En particular, aunque es razonable que la mayor parte de las acciones formativas se dirijan específicamente a los profesionales que actúan en el ámbito de la intervención con menores en situación de riesgo o desprotección, parece oportuno continuar también con acciones dirigidas al ámbito familiar (padres y madres) y a otros sectores que pueden desempeñar un papel decisivo en las tareas de prevención y detección de problemáticas (ámbitos educativo y sanitario, especialmente), así como dar continuidad a acciones preventivas en el área de las relaciones sociales y de ocio de los niños y adolescentes.

D) Actuaciones del sistema de protección.

  1. Situaciones de riesgo.

    Entre las situaciones de desprotección, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención. En el año 2010, se han atendido estas situaciones mediante la asistencia a Centros de Día (31 menores), a través del Programa de Intervención Familiar (72 familias y 153 menores), y con la intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y a la Adolescencia-EAIA (103 familias y 169 menores).

    En el año 2009, la asistencia a Centros de Día fue de 26 menores y a través del Programa de Intervención Familiar se atendió a 76 familias y 165 menores. Por su parte, a través de los Equipos de Atención a la Infancia y a la Adolescencia se atendió a 110 familias y 195 menores.

    En términos globales, y al contrario de lo que sucedió en el ejercicio anterior, se aprecia un ligero descenso en el número de menores considerados en situación de riesgo, pues, aunque aumenta en cinco el número de los asistentes a Centros de Día, se aprecian menos casos atendido a través del Programa de Intervención Familiar y de los Equipos de Atención a la Infancia y a la Adolescencia.

    Cabe destacar, como aspecto positivo, que en ninguno de los casos en que han intervenido los EAIA ha sido necesario separar a los menores de sus familias, por lo que parece conveniente reforzar estos dispositivos del sistema de protección.

  2. Situaciones de desamparo.

    Son aquellas situaciones en que la desprotección se manifiesta con mayor intensidad y suponen la asunción de la tutela del menor. En el año 2010, 44 menores fueron declarados en situación de desamparo, cifra notoriamente superior a la de 2008 (20) y a la de 2009 (29). Por otro lado, se declaró la remoción del desamparo de 4 menores, volviendo a ser ejercida la tutela por sus padres.

    La evolución reseñada lleva a reiterar lo dicho en relación con la conveniencia de reforzar las funciones de prevención, de detección de situaciones de riesgo y de intervención social con las familias y menores en dicha fase anterior, en aras a evitar, en lo posible, que las circunstancias determinen la necesidad de declarar el desamparo de los menores.

  3. Actuaciones de apoyo a las familias.

    Se refiere este punto a las familias que han recibido apoyos de la Administración (de carácter técnico o económico), con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación, y con el objetivo de tratar de evitar la separación o procurar el retorno, si la misma se hubiera producido. El dato es significativo por cuanto da una idea del número de familias que pueden precisar apoyo de la Administración y, por lo tanto, que encuentran dificultades, de mayor o menor intensidad, y de diversa índole, para atender adecuadamente a los menores de edad.

    Según el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, el número de familias que recibió algún tipo de apoyo en el ejercicio de referencia fue de 1.952 (familias perceptoras de prestaciones económicas; familias usuarias del Programa de Intervención Familiar; familias cuyos hijos acuden a centros de día, conviven con una familia acogedora o se encuentran en un centro residencial; familias con las que se ha intervenido desde el Centro de Observación y Acogida; familias cuyos hijos participan en el Programa de Educación para Adolescentes; familias que reciben atención en los Puntos de Encuentro y en los Servicios de Orientación y Mediación Familiar…).

    La cifra no difiere de forma llamativa de la del año 2009 (1.908 familias), suponiendo un incremento del 2,3%. Se mantiene la ligera tendencia al alza, pues en 2009 el incremento registrado fue del 3,3% respecto a 2008 (1.847 familias).

    Ha de reiterarse, no obstante, que existe un notable número de núcleos familiares que, por causas diversas, precisan de apoyo público por razón de la situación de sus menores (ya sea de desprotección o en riesgo de estarlo). El dato sigue justificando la necesidad de que los poderes públicos realicen un esfuerzo para dotar a los agentes actuantes en este ámbito (Servicio de Protección y Atención a la Infancia y a la Adolescencia, Servicios Sociales de Bases, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etc.) de recursos suficientes –personales y materiales- para acometer esta tarea con éxito.

  4. Menores en situación de guarda.

    La guarda es una de las medidas previstas para afrontar situaciones de desprotección y se ejerce a través de la figura del acogimiento. En el año 2010, 458 menores se han encontrado en esta situación, siendo la cifra ligeramente superior a la de los años anteriores y creciente (452 en 2009 y 442 en 2008).

  5. Menores tutelados.

    La tutela, administrativa u ordinaria, es otra de las medidas de protección. En el año 2010, 202 han sido los menores tutelados, cifra inferior a la de 2009 (220) y a la de 2008 (207).

  6. Acogimientos vigentes y formalizados.

    La tutela de los menores desamparados y la guarda se formaliza a través del acogimiento. En el año 2010, se formalizó el acogimiento de 118 menores (155 en 2009).

    Las cifras totales de menores acogidos son las que se reflejan a continuación:

    - Número total de menores en acogimiento: 463 (452 en 2009).

    - Acogimientos familiares: 247 menores (242 en 2009).

    - Acogimientos residenciales: 216 menores (210 en 2009).

    - Acogimientos en familia extensa y ajena: 169 (164 en 2009) y 78 menores (78 también en 2009), respectivamente.

    - Acogimientos simples, permanentes y preadoptivos: 70 (82 en 2009), 172 (160 en 2009) y 7 (4 en 2009) menores, respectivamente.

    En este punto, la Ley Foral 15/2005 declara la prioridad del acogimiento familiar respecto al residencial, así como del acogimiento en familia extensa respecto a la ajena, con la pretensión, con el carácter de principio general, de que el menor se halle en la situación más cercana posible o afín a su ámbito natural.

    Tal y como se recogía en el informe del ejercicio 2009, en dicho año-y en relación con los datos de 2008- había crecido el número de acogimientos residenciales y, al mismo tiempo, había disminuido el de acogimientos familiares. En el año 2010, como puede apreciarse, la relación entre acogimientos familiares (cinco más que en 2009) y residenciales (seis más) se mantiene en términos prácticamente idénticos. Sin embargo, cabe señalar que, de los 118 acogimientos formalizados en 2010, 84 tienen carácter residencial institucional, y 34 tienen carácter familiar. Este dato, teniendo en cuenta la preferencia de la ley foral por el acogimiento familiar, no puede sino calificarse de negativo por cuanto mantiene la evolución desfavorable anterior.

    Esta institución ha de insistir, por tanto, en la conveniencia de adoptar medidas que favorezcan la modalidad del acogimiento familiar, evitando, en lo posible, la institucionalización de los menores, lo cual pasa, desde la perspectiva de la Administración pública, por incrementar el apoyo e incentivos (entiéndase en sentido amplio) a las familias acogedoras, tanto actuales como potenciales.

    También, cabe citar que, recientemente, el Senado, en un informe de la “Comisión Especial de Estudio de la Problemática de la Adopción Nacional y otros Temas Afines” (BOCG de 17 de noviembre de 2010), ha resaltado el carácter subsidiario del acogimiento residencial en todo caso, y ha propuesto suprimir legalmente esta figura para los más pequeños, de modo que la medida sea efectiva, en un primer momento, en el tramo de 0-3 años y, en un plazo razonable, se extienda hasta los seis años.

    En el marco de los acogimientos familiares, en la relación entre aquellos que se dan en familia extensa y aquellos que se producen en familia ajena, los primeros duplican a los segundos, aspecto este que debe calificarse de positivo y acorde con la preferencia apuntada por el legislador.

  7. Adopciones nacionales e internacionales y declaraciones de idoneidad.

    En 2010, se produjeron 4 adopciones nacionales y 54 internacionales. Asimismo, se emitieron 137 declaraciones de idoneidad (se incluyen nuevas solicitudes, modificaciones y prórrogas). Comparativamente, en 2009, las cifras fueron: 4 adopciones nacionales, 65 adopciones internacionales y 128 declaraciones de idoneidad.

    En lo que hace a la adopción internacional y a las declaraciones de idoneidad, la Ley 18/2010, de 8 de noviembre, han introducido novedades significativas con la finalidad primordial de flexibilizar y agilizar los procedimientos. Instamos, pues, a impulsar todas las medidas que hagan posible tal propósito y a completar el contenido de la Ley Foral con el desarrollo reglamentario preciso.

  8. Menores en situación de conflicto social.

    Este punto se refiere a aquellos menores encuadrados en el sistema de protección que, por su situación de grave inadaptación, pueden encontrarse en riesgo de causarse perjuicios o causarlos a otras personas. En 2010, se encontraron en esta situación 236 menores, siendo 42 los que en este año entraron a formar parte de este grupo. La cifra, aunque es inferior a la del año anterior (328), continúa siendo elevada, habiendo de insistirse en que se procure su reducción mediante la aplicación de medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción.

  9. Programas de autonomía personal.

    Por tales se entiende aquellos programas destinados a menores con edad comprendida entre los 16 y los 18 años sobre los que ha recaído alguna medida judicial y administrativa, en orden a lograr su integración social y laboral.

    Según los datos ofrecidos por el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, en 2010 se han abierto 22 expedientes de ayudas económicas, correspondientes a otros tantos menores, por procesos de autonomía y desinstitucionalización.

    Nuevamente, se sugiere que se refuercen las actuaciones en este ámbito, con medidas de apoyo tanto económicas como técnicas, habiendo ya sido destacada por esta institución la conveniencia de potenciar los programas de emancipación o de tránsito a la vida adulta.

E) Actuaciones del sistema de reforma.

En referencia, al denominado sistema de reforma, 217 menores se encuentran dentro del mismo, ya sea en medio abierto o en régimen de internamiento, cumpliendo un total de 359 medidas judiciales.

En relación con los datos del año anterior, aunque la cifra global es notoriamente inferior (313 menores en 2009), sigue siendo preocupante una tendencia que se aprecia en los últimos años: el significativo incremento del número de “altas” en el régimen de internamiento (10 en 2008, 23 en 2009, y 45 en 2010), régimen que es el que comporta una mayor restricción y se corresponde con las conductas de mayor gravedad.

Es preciso insistir, pues, en la necesidad de redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, coordinando actuaciones entre las diversas instancias implicadas (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente).

4.4.2. Sugerencias

Recapitulando lo anterior, esta institución cree conveniente formular al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, las siguientes sugerencias:

  1. Completar el desarrollo reglamentario de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia, teniendo en cuenta las modificaciones introducidas en la misma por la Ley Foral 18/2010, de 8 de noviembre, con especial incidencia en materia de adopción.

  2. Dotar a los agentes actuantes en materia de protección del menor (Servicio de Protección y Atención a la Infancia y a la Adolescencia del Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte; Servicios Sociales de Base, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etc.) de recursos suficientes (humanos, materiales o técnicos, según corresponda) para acometer adecuadamente las funciones que tienen encomendadas.

  3. Profundizar en la labor de difusión de los derechos y deberes de los menores de edad, mediante acciones coordinadas, fundamentalmente, entre los Departamentos de Asuntos Sociales y Educación.

  4. Dirigir acciones formativas e informativas –además de a los profesionales con funciones específicas en materia de protección del menor- al ámbito familiar y a otros sectores que pueden desempeñar un papel decisivo (educativo y sanitario, especialmente) en la detección de problemáticas.

  5. Potenciar los dispositivos existentes para detectar las situaciones de riesgo y, en su caso, intervenir de forma temprana y, en especial, reforzar la implantación y los recursos de los Equipos de Atención a la Infancia y a la Adolescencia (EAIA).

  6. En los casos en que se haya declarado el desamparo de los menores, continuar la intervención social con las familias de origen, procurando las condiciones precisas para hacer viable la remoción de la declaración y el retorno.

  7. Adoptar medidas que favorezcan el acogimiento familiar y que minimicen el acogimiento residencial o institucional, incrementando el apoyo e incentivos a las familias acogedoras, tanto actuales como potenciales. En especial, procurar eliminar la modalidad de acogimiento residencial en el caso de los niños más pequeños (niños de cero a seis años).

  8. Continuar adoptando medidas que favorezcan el acogimiento en familia extensa frente al acogimiento en familia ajena, procurando incrementar la importancia relativa de los primeros.

  9. Adoptar las medidas necesarias para flexibilizar y agilizar los procedimientos de adopción y las declaraciones de idoneidad, en línea con los objetivos perseguidos por la Ley Foral 18/2010, de 8 de noviembre.

  10. Intensificar las medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción en relación con los menores que se encuentren en situación de conflicto social o en riesgo de estarlo.

  11. Potenciar los programas de autonomía personal dirigidos a adolescentes de entre 16 y 18 años sobre los que hayan recaído medidas judiciales o administrativas, procurando su inserción sociolaboral con apoyos tanto de índole económica como técnica, favoreciendo la emancipación o tránsito a la vida adulta de estos menores.

  12. Redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que puedan derivar en conductas punibles, coordinando actuaciones entre las diversas instancias en esta tarea (familiar, social, educativa, sanitaria, etc.)”.