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Tendencia

El conocimiento insuficiente, por nuevo, del fenómeno de la inmigración en nuestra Comunidad, como en el resto de España (dos tercios de las personas inmigrantes han llegado después de 1999), ha cogido desprevenidas a las administraciones públicas, acostumbradas a:

  • Una legislación restrictiva desde la época de los gobiernos socialistas: de marcado carácter vigilante, basada en normas de equívoca interpretación que restringían o permitían la entrada de inmigrantes en función de las necesidades europeas de mano de obra. Una inmigración, por tanto, controlada, selectiva y sometida a las normas de Interior. Una situación que, podríamos resumir, presentaba una normativa suficiente, una inmigración controlable y una aportación ajustada a la necesidad del mercado de trabajo del valor trabajo.

  • Un movimiento migratorio interno suficiente para cubrir la oferta de mano de obra temporal existente, con lo que también se mantenía estable el equilibrio entre oferta y demanda con mano de obra nacional principalmente.

  • Sectores de actividad económica en crecimiento no regularizados laboralmente, pero autoregulados a través de mesas o acuerdos sectoriales o temporales, con o sin intervención de las administraciones. La decisión política de favorecer la autoregulación de los sectores y el juego del libre mercado, incluso en aquellos sectores económica o socialmente más sensibles, permitía contar con marcos laborales con coste cero para las administraciones, incluso en el desarrollo de algunos servicios fundamentales, como la inspección, trasladando a las organizaciones sociales la responsabilidad del funcionamiento real de dicho mercado laboral.

En paralelo, no se ha registrado una especial presión política o social para afrontar las complejidades asistenciales -escolares, sanitarias o de vivienda- derivadas de las necesidades de los inmigrantes, resueltas en algunas ocasiones directamente desde la colaboración municipal, la implicación empresarial a través de la presión sindical o el apoyo casi omnipresente de las organizaciones humanitarias.

Las administraciones públicas han contado, por tanto y hasta ahora, con una inmigración temporal, estructurada, planificable y barata en cuanto al coste de los servicios sociales. Tres años después, el panorama ha cambiado significativamente.

Cuantitativamente, la inmigración ha roto la barrera normativa; ha demostrado la insuficiencia de las medidas policiales para sostener el freno inmigratorio. Los paises de origen han relajado sus controles internos, para rebajar su propia tensión interior -política o económica- frente al desarrollo económico de los paises de la Unión Europea y se ha demostrado la imprevisión internacional de estos mismos paises desarrollados o fronterizos, que, además, han preferido desconocer el alcance y la capacidad de influencia de los medios de comunicación social como fomento del efecto "reclamo".

Cualitativamente, la nueva inmigración ha traído un incremento de la diversidad cultural de la inmigración que ha venido a Navarra; ha puesto de relieve la dificultad organizativa de las administraciones española y navarras para atender esa diversidad cultural y social; ha evidenciado la carencia de sistemas de acogida, no organizados por considerarse innecesarios en las décadas anteriores; la insuficiencia de los sistemas de atención social dependientes de las administraciones foral o local. Como tampoco se ha valorado la importancia de contar con sectores de actividad laboral suficientemente regulados y con mecanismos de control razonables para poder afrontar, desde la legalidad, la presión especulativa sobre el valor trabajo de los inmigrantes y los trabajadores habituales de estos sectores, caracterizados por la temporalidad y la movilidad geográfica.

Socialmente, el colectivo de inmigrantes en general y, de forma especial en la Ribera navarra, es el sector social con mayor tendencia a aumentar y a ver agravados sus riesgos de exclusión internos, por cuestiones étnicas. Hay colectivos de inmigrantes cuyo proceso de cambio puede ir significando mejoras de su situación social y económica en el futuro, mientras que en otros casos su proceso de integración social y laboral está abocado al fracaso con un mayor grado de exclusión. El fracaso en las políticas de acogida e integración social de los inmigrantes extracomunitarios representa, en estos momentos, el riesgo más importante al que se enfrenta la cohesión social en Navarra.

EL MARCO COMPETENCIAL

El marco constitucional respecto de la inmigración determina la existencia de competencias en diferentes ámbitos de las Administraciones que actúan sobre un mismo territorio, en este caso el de la Comunidad Foral. De hecho, el marcado carácter de exclusividad que la Constitución de 1978 reserva a la Administración del Estado en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo y en cuanto al total de funciones (legislativas, ejecutivas y administrativas), ha ido dando paso a un situación más flexible, en búsqueda de un marco de colaboración interadministrativa que hiciese posible hacer frente a la evolución que nuestro país ha experimentado en esta materia. Esa misma necesidad de un nuevo marco ha establecido la necesidad de coordinación, de forma que la política de flujos migratorios, competencia de la Administración del Estado, tenga en cuenta las necesidades del mercado de trabajo.

La propia Ley Orgánica 8/2.000, de 22 de diciembre, que reformaba la también Ley Orgánica de 11 de enero de ese mismo año, advierte en su exposición de motivos de la incidencia que los flujos migratorios que se estaban registrando ya entonces iban a tener en el quehacer de la Administración del Estado y de todas las Comunidades Autónomas, en diversos campos de la actividad administrativa.

La aprobación posterior por el Consejo de Ministros del denominado Plan GRECO (Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración), entra a señalar de forma explícita las competencias de las Comunidades Autónomas, "implicándolas en el proceso de la actuación administrativa en materia de inmigración" . Así, todas las Administraciones afectadas participarían, cada una en su nivel de responsabilidad, en el diseño o aplicación de esta política.

El citado Plan GRECO, en vigor, es el documento de referencia y mantiene un esquema similar al Plan de 1994, según el cual el diseño de la política migratoria y la regulación de sus flujos corresponden al Estado, mientras que las CC.AA. desarrollarían, solo parcialmente, las políticas de integración.

Este esquema no ha variado sustancialmente con la aprobación de la Ley de Extranjería, aunque, en paralelo, algunas CC.AA., entre ellas la propia Comunidad Foral, diseñaban sus propios planes sobre integración social de la inmigración.

El mantenimiento de ese mismo esquema requiere, en ausencia de fórmulas más flexibles o con mayor corresponsabilidad estructurada, una asunción de competencias propias por parte de las diferentes Administraciones regionales y locales, una estrecha colaboración que ahora no se da en el flujo de información que determina los criterios estatales sobre inmigración y los regionales o locales sobre empleo e inserción social, y la participación abierta y directa de los municipios, como centros de gestión real de las políticas sociales respecto a los inmigrantes. Aspectos todos ellos citados, aunque limitativamente, en los apartados del Plan GRECO relativos a "Integración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de España", que reconoce competencias a las CC.AA. en cuanto a la prestación de la asistencia sanitaria, la atención educativa específica para los alumnos inmigrantes, la realización de convenios de colaboración con la Administración del estado y el fomento de valores en el sistema educativo que permitan luchar contra el racismo y la xenofobia.

Sin embargo, otra línea de actuación ("Regulación de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española") limita esas competencias a las posibles mejoras para la protección de los menores extranjeros, y vuelve a centrar esas competencias respecto de menores en el capítulo "Mantenimiento del sistema de protección para los refugiados y desplazados" en lo concerniente a Centros de acogida para menores solicitantes de asilo.

Esas competencias asignadas a las Comunidades Autónomas se complementan con la creación de tres órganos colegiados, al amparo de sendos reales decretos por los que se crean, de una parte, el Consejo Superior de Política de Inmigración (R.D. 344/2001, de 4 de abril); de otra, el Observatorio Permanente de la Inmigración (R.D. 345/2001, de 4 de abril ); y, finalmente, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (R.D. 367/2001, de 4 de abril).

El primero de dichos órganos (el Consejo Superior de Política de Inmigración) ha de coordinar las actuaciones de las Administraciones Públicas con competencias en materia de integración de los inmigrantes e incluye a todas las Administraciones territoriales, a las que se dice haber dado audiencia en el proceso de elaboración del citado Consejo. Por su parte, el Observatorio Permanente de la Inmigración es un órgano colegiado destinado a conocer la tendencia y evolución de la realidad inmigratoria y preparar propuestas dirigidas a la canalización de los flujos migratorios y la integración de los residentes extranjeros. En él participan sólo cuatro Comunidades, en representación de la totalidad, y de otras Comunidades cuando se estime conveniente su presencia.

Finalmente, el Foro de Integración Social de los Inmigrantes es un órgano colegiado de consulta, información y asesoramiento del Gobierno y, en su caso de las Administraciones Autonómicas y Locales, teniendo por misión fundamental la de coordinar la cooperación entre las diversas administraciones públicas. Sin embargo, las CC.AA. participan en este caso mediante dos representantes, que son designados por el Consejo Superior de Política de Inmigración antes mencionado.

No obstante, la realidad de los procesos actuales sobre inmigración marcan con claridad que aquel mandato constitucional inicial y, a pesar de las modificaciones antes señaladas en ese contexto de exclusividad competencial, son la administración regional y local las responsables directas de la atención a los inmigrantes y, por tanto, es relevante su capacidad de incidir y modificar de forma previa y como sea preciso en las políticas migratorias diseñadas por la Administración central, en un proceso de información y toma de decisión que, como el propio Plan GRECO pretende, solo puede ser conjunta y corresponsable para ser eficaz. La discusión pública del recientemente conocido proyecto de Plan de Integración Social de los Inmigrantes del Gobierno de Navarra puede servir como marco para, a partir de ese documento, proceder a un análisis y revisión competencial en esta materia de las diferentes Administraciones Públicas de Navarra.

De otra parte, y coincidiendo con el criterio del Sindic de Greuges de Catalunya, es posible interpretar que la competencia exclusiva del Estado en materia de inmigración ha de articularse con las competencias previstas en los Estatutos de Autonomía (Ley de Amejoramiento y Reintegración Foral, en el caso de Navarra) de algunas Comunidades Autónomas respecto a actuaciones sectoriales como la vivienda, la educación, los servicios sociales o el trabajo. El resultado de esta articulación podría ser, perfectamente, una concepción más amplia de la "misión" de nuestras representaciones diplomáticas y consulares, o simplemente una mayor participación de estas Comunidades Autónomas en la determinación de los contingentes, a fin de obtener un proceso más ordenado.

También aquí cabe recordar que las previsiones del artículo 149.1.2. de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de inmigración, no se pueden desgajar del momento histórico en que se aprueba la Constitución (una España que acaba de ser oficialmente un país de emigrantes) ni dejar de tener en cuenta también la responsabilidad de las Comunidades Autónomas en políticas sectoriales de vivienda (art. 148.1.3a), los servicios sociales (art. 148.1.20a), la sanidad (art. 148.1.21a), y la educación (art. 149.1.30 en relación con el artículo 159.3).

Esa necesidad de conseguir una eficaz colaboración de las Administraciones es perfectamente compatible con la existencia de un marco jurídico capaz de adecuar una realidad tan compleja, que no ha dejado de hacerse más y más compleja cuantitativa y cualitativamente desde la aprobación de la anterior Ley de Extranjería de Gobierno socialista o la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica a iniciativa del Partido Popular. La llegada de inmigrantes no ha cesado, según las propias cifras del Gobierno de la nación, y los esfuerzos del Ministerio del Interior por adaptar la realidad de la población inmigrante a las necesidades oficiales del mercado de trabajo no parecen suficientes aún para superar esa misma realidad, entre otras razones porque la aplicación de medidas alternativas -disuasorias o regularizadoras de la llegada de inmigrantes- requiere un tiempo que, en este caso, corre contra la creciente realidad de la inmigración en Navarra y España.

Preocupa, además, el riesgo de que la adopción de nuevas medidas policiales más restrictivas, como las anunciadas para ciudadanos procedentes de determinados paises, afecte al grado de clandestinización de los inmigrantes aún no regularizados o de difícil regularización, pues no es fácil que esas medidas, discutibles desde el punto de vista de los derechos, obtengan ese éxito inmediato deseado sin profundizar aún más la franja entre esas medidas y los propios derechos humanos de los inmigrantes (a la espera de los que en este sentido tenga que decir el Tribunal Constitucional al analizar el recurso interpuesto respecto a la conocida como Ley de Extranjería) o potenciando involuntariamente la acción de las mafias y el aumento de los denominados "sin papeles".

En este marco general, es necesario potenciar la inmigración regular y, con esa perspectiva a medio plazo, reforzar el control en las fronteras exteriores, evitando el fraude en los visados, y estudiar medidas urgentes destinadas a aquellos ciudadanos con cuyos paises de origen España no tiene suscritos convenios de readmisión, pues es este colectivo de personas el que con mayor crudeza vive las consecuencias más negativas de toda inmigración y desarraigo familiar, y quienes con mayor seguridad evitarán regresar a unos paises de cuya situación desesperada salieron.

En tanto el Gobierno español consigue establecer estos necesarios acuerdos bilaterales, la Administración de la Comunidad Foral debe propiciar la regularización especial de estos ciudadanos, por razones humanitarias y económicas, para lo que cuenta con un inestimable respaldo social, sin olvidar que los emigrantes aportan más riqueza general de la que reciben en forma de prestaciones, correspondan estas al Gobierno foral o a los Ayuntamientos donde residen. Es, evidentemente, una responsabilidad del Gobierno, pero la más que aparente coincidencia social y también política en la sociedad navarra en torno a la inmigración puede propiciar un estimable consenso en torno a los planteamientos competenciales del Gobierno y al conjunto de su actuación social y económica en materia de inmigración, aún pendiente de desarrollar y apuntada en el Proyecto de Plan para la Integración Social de la Población Inmigrante.

De otra parte, varias voces han citado ya, al analizar el fenómeno migratorio en España de estos dos últimos años, la realidad demográfica de nuestro país. Navarra, en concreto, comparte con un puñado de paises y comunidades los índices de natalidad más bajos y sabemos que la recuperación de esa tasa afecta directamente desde la cobertura de las pensiones hasta el numero de matrículas universitarias .

La incidencia positiva de la presencia de inmigrantes en la tasa media de natalidad puede contrarrestar la caída de este índice provocada, por ejemplo, por el mantenido alto costo de la vivienda, que frena el desarrollo de nuevos grupos familiares o la expansión de estos a pesar de la beneficiosa situación económica de la Comunidad en los últimos años. Pero, además, el llamado fenómeno migratorio tiende a convertirse, inevitablemente, en un hecho estructural de las nuevas economías. Navarra es una Comunidad con baja tasa de natalidad y escasas posibilidades de atracción de población desde otros puntos del Estado, debido a la escasa movilidad geográfica que existe en España. Por lo tanto, la continuidad de nuestro crecimiento económico y la mejora del bienestar de la población vendrá determinada por su capacidad para integrar social y laboralmente al colectivo inmigrante no comunitario. De otra parte, se prevé que la inmigración irá creciendo en Navarra progresivamente. Este proceso, complejo en si mismo, hace necesario crear una estrategia general, también de integración social y laboral de esa población más allá del sistema de servicios sociales y de intervenciones asistenciales para este colectivo: debe incluir la definición del marco de integración, considerando aquellos aspectos que afectan de manera directa a su propio desenvolvimiento laboral y social.

La cuestión primordial es establecer el marco adecuado para que los protagonistas de ese hecho lo puedan ser en igualdad de derechos que el resto de los ciudadanos.

En este marco, las entidades de iniciativa social, organizaciones sociales y/o patronales no pueden ser sustitutivas de la iniciativa y responsabilidad ni regional ni local, si bien pueden prestar su red de apoyo y su personal, experimentado en estos dos últimos años en cubrir el protagonismo público, en base a los convenios que se consideren convenientes.

En cualquier caso, es de destacar la necesidad de aplicar varios mecanismos básicos, cualquiera que sea el reparto de competencias que se adopte, para lograr que esa acción interadministrativa sea eficaz:

  1. Creación de mecanismos que permitan, con carácter inmediato, el acceso a la información administrativa sobre flujos y permisos de trabajo y residencia.

  2. Diálogo interministerial en la determinación de los contingentes, con plazo previo para elaborar propuestas de oferta de empleo suficientemente ajustadas a la realidad, que siempre será futura aunque sea cercana.

  3. Reactivación de la función inspectora del Ministerio de Trabajo e Interior y de los organismos de ámbito regional que tengan competencias en materia laboral.

  4. Mayor coordinación de la Administración foral con las organizaciones sindicales y empresariales de cara a analizar la aplicación de acuerdos laborales en los sectores que utilizan mano de obra inmigrante con carácter preferente y estable.

PROCEDENCIA

El numero (unas 15.000 personas, hacia el 2,8% de la población de la Comunidad) y su peso en la población navarra de los inmigrantes extracomunitarios se ha multiplicado por cuatro entre 1997 y 2000. Cifras posteriores fijan en más de 20.000 los inmigrantes existentes en Navarra. Algo más de la mitad eran nacionales de paises latinoamericanos y algo más de la cuarta parte procedían del Magreb. El país con mayor numero de nacionales empadronados en Navarra es Ecuador. Este numero ha crecido muy fuertemente en los últimos años. Dos paises de América Latina (Ecuador y Colombia) y dos del Magreb (Marruecos y Argelia) tienen cada uno más de mil nacionales empadronados en Navarra .

A mediados de 2000 se registra un incremento de la entrada de inmigrantes procedentes de Europa del Este, un creciente aumento de inmigrantes del Magreb y un repunte muy importante de inmigrantes procedentes de América Latina, tendencia que inició su ascenso casi vertical a comienzos de 1999.

IMPLANTACIÓN

Pamplona y las comarcas de Tudela y Tafalla presentan una proporción algo superior a la media de inmigrantes y su distribución territorial presenta perfiles diferentes para cada nacionalidad. Así, los procedentes del Magreb se encuentran mayoritariamente en la Ribera, mientras que los latinoamericanos, europeos del este y los demás africanos residen mayormente en Pamplona y su comarca.

EXTRANJEROS EMPADRONADOS EN LOS MUNICIPIOS

DE NAVARRA.

SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2000

 

TOTAL

PAMPLONA

Y COMARCA

RESTO

DE NAVARRA

paises de la U.E.

2.857

1.722

1.135

Otros paises desarrollados

230

171

69

Resto del mundo

14.470

7.470

7.000

TOTAL

17.557

9.363

8.194

EXTRANJEROS EMPADRONADOS EN LOS MUNICIPIOS

DE NAVARRA

SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2000

Grandes grupos de paises

 

TOTAL

PAMPLONA

Y COMARCA

RESTO

DE NAVARRA

América Latina

7.952

5.014

2.935

Magreb

3.809

764

3.045

Resto de África

738

523

215

Europa del este

1.375

885

490

Asia

576

274

302

TOTAL

4.470

7.470

7.000

EXTRANJEROS EMPADRONADOS EN LOS MUNICIPIOS

DE NAVARRA

SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2000

Por edad y grandes grupos de paises

 

Hasta 16

16-29

30-44

45-64

65 ó Más

TOTAL

Europa del este

210

525

521

111

8

1.375

Magreb

421

1.411

1.736

219

20

3.809

Resto de África

49

296

332

59

2

738

América Latina

1.005

3.066

3.104

677

100

7.952

Asia

43

226

237

61

8

576

TOTAL

1.738

5.527

5.937

1.127

138

14.470

DISTRIBUCIÓN POR ZONAS BÁSICAS DE SERVICIOS SOCIALES

DE LOS EXTRANJEROS NO COMUNITARIOS EMPADRONADOS

EN LA RIBERA DEL EBRO

Zona de

Servicios Sociales

Población total

1.996

Número de

inmigrantes

Proporción sobre

población 1996 (%)

San Adrián

121.505

482

3,9

Peralta

11.825

700

5,9

Buñuel

13.161

622

4,7

Cascante

10.285

274

2,7

Corella

9.502

297

3,1

Tudela

26.857

1.282

1,6

Valtierra

11.653

432

11,0

Cintruénigo

7.513

535

7,1

TOTAL

103.301

4.624

4,47

RAZONES DE INMIGRAR

Siendo mayoritaria la razón de mejorar de vida (87% de los encuestados) o la más explícita de "escapar de la miseria" (36%), tiene una especial importancia la cifra del 17,7% de inmigrantes que deciden inmigrar para reagruparse con su familia.

Casi la mitad de los inmigrantes tenían hijos antes de emigrar y tiene especial interés el hecho de que esta situación se produzca de forma mayoritaria entre los inmigrantes ecuatorianos.

Aunque la intención del reagrupamiento familiar en Navarra o, a la inversa, el regreso al país de origen es variable según la procedencia del inmigrante, el porcentaje de personas que dejaron familiares dependientes de ellos en su país de origen es muy alto.

En cuanto a la principal razón para elegir España como país destino, aparece la de tener contactos personales y porque el impacto de las reformas legales o las regularizaciones parece limitado, al menos cuando se observa a largo plazo.

ESTUDIOS

El nivel de estudios medio de los inmigrantes es muy similar al de la población navarra de la misma edad, aunque destaca la preparación académica de los argelinos. Los inmigrantes procedentes de Marruecos son los que tienen el nivel de estudios más bajo.

Además de que dicha cifra ya está superada a fecha de hoy, las especiales características de esa población residente en Navarra requiere medidas de carácter especial en función de su procedencia geográfica y cultural y de su capacitación profesional.

SITUACIÓN LEGAL

Según el informe de la UPNA, unos dos tercios son residentes legales; los demás están en situación irregular o como turistas (probablemente, una población superior a las 6.300 personas).

Más del 85% de las personas se convierten en ilegales nada más entrar, al no tener autorización para "hacer lo que venía a hacer, esto es, a residir y trabajar en España". Es decir, entre 5 y 6 mil personas estarían residiendo sin tener un documento que les autorice.

No obstante estas cifras han variado sustancialmente desde la finalización del estudio de la citada universidad, así como el porcentaje de personas en situación irregular. Los residentes sin documentos pueden haberse multiplicado por dos, entre 10.000 y 12.000 personas.

MENORES

El número de menores registrados en el Informe elaborado por la UPNA es importante y comienza a ser significativo pues esta tendencia ha ido incrementándose según los datos obtenidos por esta Oficina. En algunas localidades, la llegada de nuevas personas tiene una relación más directa con el deseo de reagrupamiento familiar que con la búsqueda de trabajo.

ESTABILIDAD

Es razonable que la cifra de quienes dicen desear establecerse en Navarra sea del 72,5% de los encuestados en la Comunidad; pero más significativo es que, del total de encuestados, sólo un 14% manifieste su deseo de regresar a su país de origen.

La voluntad de permanencia en la Comunidad en el 72,5% de los encuestados es un dato de cara al futuro de especial importancia. Y en este sentido no existen grandes diferencias entre los porcentajes de ciudadanos procedentes de Latinoamérica o del Magreb (excepción hecha del porcentaje de argelinos decididos a regresar cuando desaparezca el estado de guerra en su país). A este dato cabe añadirse el de ese 63% de inmigrantes que desean traer a sus familiares y que desean, asimismo, encontrar una vivienda en alquiler (36,6%) o en propiedad (61,7%), como ideal de estabilidad económica y social.