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Valoración de las materias objeto de queja durante 2001 desde la perspectiva supervisora.

A través de la actividad supervisora de las diferentes actuaciones administrativas de las Administraciones Públicas de Navarra y entidades a que se refiere el art. 1.3 de su ley reguladora, la Defensora del Pueblo de Navarra cumple fundamentalmente la importante misión encomendada de defensa y mejora de los derechos y libertades amparados por la Constitución -los contemplados en su Título I- así como en la propia LORAFNA.

Si bien ha sido importante el número de quejas presentadas durante los nueve meses de funcionamiento en este año 2001, el hecho de la puesta en marcha de la Institución y las dificultades propias que ello conlleva ha tenido como consecuencia que nuestra actividad en esta materia haya ido dirigida fundamentalmente a la resolución de las cuestiones particulares planteadas en las quejas, más allá de efectuar consideraciones generales sobre las diferentes problemáticas detectadas, labor esta que sin duda deberá acometerse en futuros ejercicios y que contribuirá a colaborar con las diferentes administraciones en la prevención de que los diferentes problemas que hayan podido ser detectados en esta labor no vuelvan a repetirse en el futuro.

No obstante lo anterior, en éste análisis general de las quejas formuladas, y que con más detalle se reflejan en un apartado posterior, podemos extraer algunas conclusiones siguiendo el índice de materias utilizado para su exposición y a partir de aquellas en las que realmente se han detectado cuestiones sobre las que merece efectuar algún tipo de consideración, sin que con ello se reste importancia a las demás, y pese a que, en algunos casos, todavía no esté concluida su tramitación.

Un aspecto común observado en todas los apartados o materias en que hemos estructurado la actividad supervisora lo constituye el importante número de quejas presentadas que tienen por objeto poner de manifiesto la no contestación de los diferentes escritos presentados por los administrados ante distintas Administraciones públicas.

La técnica del silencio administrativo, que es instituida en nuestro ordenamiento jurídico como garantía del administrado, se vuelve en su contra, convirtiéndose de esta forma en factor de inseguridad para los ciudadanos que, en muchos casos, no saben a qué atenerse ante la falta de contestación de la Administración a su solicitudes.

Las sucesivas reformas efectuadas en nuestra legislación destinadas a acentuar el deber de la Administración de dar contestación a cuantas solicitudes y escritos recibe -con delimitación incluso de responsabilidades para los casos de incumplimiento y procediendo a introducir de forma progresiva en esas reformas la aplicación cada vez más generalizada del silencio positivo ante la inactividad de la Administración-, no han conseguido todavía los objetivos marcados a la vista de la realidad cotidiana.

La continua justificación por la falta de medios disponibles o, incluso, la referencia a que, en cualquier caso, el ciudadano siempre tiene la opción de poder acudir al sistema de recursos previstos por la normativa de aplicación, no puede ser admitida en estos casos. El silencio administrativo que, como se ha dicho, es una presunción que la ley establece en garantía del interesado, puede conllevar en muchas ocasiones, como consecuencia de su aplicación, la desestimación de la solicitud o recurso planteado ante una determinada Administración, con lo que, en teoría, el interesado queda habilitado para deducir los recursos que procedan legalmente.

En este sentido, no podemos olvidar que el incumplimiento del deber de contestar no sólo representa una conculcación del principio de legalidad, sino que incide de forma negativa en el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva de los administrados consagrado constitucionalmente en el art. 24 de la Constitución, dada la relación existente entre el silencio administrativo negativo y la existencia de plazos preclusivos, tanto en vía administrativa como jurisdiccional.

Pero es que, en el más favorable de los casos, el de la aplicación del silencio positivo, la inseguridad que en muchas ocasiones conlleva el determinar que ese ha sido o no el sentido de la inactividad de la Administración, y las dificultades con que los administrados se encuentran para acreditar su existencia son claros exponentes de lo inconveniente de tener que acudir a esta ficción legal.

Por todo ello, es importante insistir y recordar la obligatoriedad para todas las Administraciones públicas de resolver expresamente los escritos que se les presenten, ya que el silencio administrativo no les exime de dicha obligación.

Entrando ya al análisis de los diferentes apartados o materias conforme al orden en que se ha estructurado en la exposición de las quejas, comenzaremos con Bienestar Social destacando la preocupación que nos ha sido transmitida ante la falta de plazas de guarderías infantiles, fundamentalmente en aquellas localidades con mayor número de población, problema que denota la todavía insuficiente implantación de la escolarización de los niños de 0 a 3 años en muchas de nuestra localidades.

El aumento de la oferta de estas plazas a partir de las previsiones contenidas en la Disposición Adicional vigesimoprimera de la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio del año 2000, debe de arbitrarse con la mayor agilidad posible para atender a las necesidades actualmente existentes ante el retraso que se comienza a evidenciar en las previsiones que nos han sido trasladadas por el Gobierno de Navarra. Para ello es necesario el apoyo decidido de las diferentes administraciones implicadas en la consecución de dicho objetivo. En este sentido y en lo que se refiere al papel atribuido a las entidades locales, consideramos necesario que se agoten las posibilidades para alcanzar los acuerdos y convenios que permitan la efectiva puesta en funcionamiento de este servicio, consensuando con éstas los términos y condiciones de los mismos.

Las quejas relacionadas con las percepciones de la Renta Básica y las pensiones no contributivas también han ocupado un lugar destacado en esta materia como consecuencia de las situaciones de penuria que se reflejan en quienes se han dirigido a nosotros y su disconformidad con los límites legales establecidos para el acceso a las mismas, o con la cuantía que perciben, en muchos casos insuficiente para poder hacer frente a la situación en que se encuentran.

En lo que se refiere a deporte, hemos comenzado a realizar alguna intervención respecto a la actuación de algunas Federaciones Deportivas, fundamentalmente en lo que se refiere a problemas surgidos con la tramitación de fichas a deportistas que participan en las diferentes competiciones deportivas.

Con ocasión del estudio de alguno de los casos que nos ha sido planteado, ya hemos tenido ocasión de manifestar que, si bien la normativa -Ley Foral 15/2001, de 5 de julio, del Deporte de Navarra- ha definido a las Federaciones como ?entidades privadas de base asociativa sin ánimo de lucro...?, dicha normativa establece igualmente que las federaciones deportivas de Navarra, además de sus funciones propias, ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración de la Comunidad Foral en materias tales como expedir las licencias o habilitaciones para participar en las competiciones oficiales no profesionales de ámbito navarro, de sus modalidades deportivas.

Ello implica que, en el ejercicio de tales funciones, la Administración deportiva debe velar de forma efectiva porque se ejerzan las mismas con respeto a las normas y principios que son aplicables a la propia actuación administrativa.

En materia de bilingüismo, si bien se trata de expedientes que no se han terminado de resolver en el año objeto de este informe, tenemos que hacer referencia a que se nos han dirigido varias quejas en las que sus autores consideraban que se estaba vulnerando el derecho que les asiste a ser atendidos y relacionarse en vascuence o euskera en sus relaciones con la Administración.

En algunas de esas quejas, y dado que lo que se manifestaba era la disconformidad con algunas de las cuestiones abordadas por el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre -por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, en su doble vertiente de utilización del mismo y de su exigencia o valoración en la provisión de puestos de trabajo-, tuvimos que trasladar a sus autores nuestra imposibilidad de actuar al haber sido objeto dicho Decreto y los Planes de Actuación que lo desarrollaban en la Zona Mixta y en la Zona Vascófona, de diversos recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que versaban sobre las cuestiones que se nos estaban planteando, y es sabido que no podemos entrar a conocer aquellas quejas o materias sobre las que exista un proceso judicial abierto o esté pendiente de un pronunciamiento judicial.

En otros casos, sin embargo, en los que se nos han planteado situaciones o actuaciones más concretas, sí que se ha solicitado información en relación con esta materia, interesándonos por la forma en que desde determinadas administraciones se está garantizando el derecho reconocido legalmente a los ciudadanos por la Ley Foral 18/1986, del vascuence, a dirigirse y relacionarse con ellas utilizando dicha lengua.

Los procesos de admisión de alumnos generan en el capítulo de Educación un número considerable de quejas como consecuencia de la discrepancia mostrada por los padres de alumnos con algunos de los criterios utilizados en los baremos de aplicación, y la imposibilidad que, en ocasiones, ello conlleva de poder ejercer el derecho de las familias a la libre elección de centro.

Como se refleja en el apartado referido al contenido de las quejas tratadas, los casos planteados han sido resueltos con anterioridad al comienzo del curso escolar; sin embargo, consideramos que, en base a lo manifestado por el propio Departamento de Educación, los baremos que se aplican a los procesos de admisión deberán ser objeto de una adecuación a la realidad presente, especialmente analizando la aplicación que se viene haciendo del criterio de domicilio en aquellas localidades que cuentan con más de un centro educativo.

La atención que se presta a los alumnos ha sido objeto de queja igualmente, observándose que, más allá de las ayudas y subvenciones que puedan establecerse para la atención en el caso de los alumnos con necesidades educativas especiales, la pronta detección de tales necesidades y el tratamiento adecuado desde el primer momento de las mismas se convierten en factores determinantes para garantizar la normalización e integración escolar que propugna la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo.

Por último, en esta materia es de destacar la preocupación que nos ha sido transmitida por los padres y madres de los alumnos en los procesos de adecuación de los edificios y recintos escolares. En estas ocasiones nos mostraban su preocupación por las condiciones en que se realizan tales adecuaciones y exigían que se les facilitase información sobre tales procesos y el resultado final de los mismos. El caso del traslado del Colegio San Francisco de Pamplona al edificio conocido como Palacio Ezpeleta está siendo tratado en estos momentos, estando pendiente de recibirse la información solicitada al Consejo Escolar de Navarra sobre la adecuación técnica del proyecto.

Las quejas recibidas en materia de Función Pública ocupan el segundo lugar en cuanto a número de las presentadas en este año. El alto porcentaje de este tipo de quejas se produce igualmente en las quejas que cada año reciben el Defensor del Pueblo y los Comisionados Parlamentarios Autonómicos por parte de los funcionarios o empleados públicos. Además se observa en muchos casos que estas quejas tienen como objeto reivindicaciones de carácter profesional o laboral, siendo pocos los casos en que las mismas se orientan hacia la consecución de una mejora de los servicios que los empleados públicos prestan.

La existencia de Instituciones como la nuestra representa para los empleados públicos una garantía adicional para la defensa de sus derechos profesionales por cuanto disponen no sólo de los mecanismos de protección (judiciales, sindicales ...., etc.) que la ley reconoce al trabajador empleado por un empresario privado, sino que además puede acudir a la Institución del Defensor del Pueblo o a los comisionados parlamentarios autonómicos para plantear todas las cuestiones que afecten a su relación laboral, en la confianza de que dichas instituciones intervendrán en su defensa ya que son competentes para actuar ante las Administraciones Públicas y sus agentes.

Es de todo punto evidente que los Ombudsman no deben suponer en ningún caso un elemento generador de desigualdades o diferencias entre unos y otros ciudadanos. Cuando, como ocurre en el presente caso, su actuación es susceptible de producirlas, ésta debe llevarse a cabo de manera ponderada y meditada para que los efectos negativos de tal eventualidad queden debidamente compensados por el logro de otros beneficios acordes con la naturaleza y finalidad de este tipo de instituciones. De lo contrario convertiríamos a estas Instituciones garantistas en mecanismos suplementarios, alternativos o complementarios de los previstos con carácter general para dirimir las cuestiones propias de la relación empleador-trabajador, con la deficiencia añadida de que tal mecanismo esté a disposición únicamente de los empleados del sector público.

Si bien esta reflexión ha sido trasladada a quien se ha dirigido a la Institución formulando quejas genéricas referidas a los problemas que afectan a determinado colectivo de trabajadores públicos, también han sido bastantes las ocasiones en las que nos hemos interesado por determinadas cuestiones que nos han sido planteadas en las quejas. Especialmente hemos actuado en aquellas referidas al personal que podríamos definir como ?aspirantes? al ingreso en el grupo de los empleados públicos a través de las pruebas selectivas correspondientes. Y ello es así no sólo porque el ingreso al servicio de la Administración esté rodeado de unas determinadas garantías que hay que respetar, sino porque forma parte de uno de los derechos fundamentales -el de acceso en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos- cuya defensa encomienda a esta Institución su ley reguladora.

En el apartado relativo a Interior, el más numeroso en cuanto a quejas formuladas, necesariamente tenemos que hacer referencia al motivo por el que se produce tal circunstancia, que no es otro que la presentación de un número considerable de quejas referidas a sanciones de tráfico que nos eran enviadas mediante escritos tipo o previamente formalizados, confeccionados en alguna de las entidades u oficinas que se dedican a prestar asistencia en esta materia a los automovilistas.

Ello nos llevó, como primera medida, a tener que solicitar en muchos de los casos aclaración e información complementaria respecto a lo que se nos manifestaba en el escrito inicial que, como consecuencia de la forma en que eran redactados, no facilitaba los datos necesarios para el estudio y conocimiento de la cuestión sobre la que versaba la queja. En estos momentos el número de expedientes de queja en los que estamos pendientes de recibir dicha información se aproxima a los cincuenta.

Pero además de recabar tal información, quisimos transmitir a quien de esta forma nos remitía sus escritos de queja que, sin perjuicio de las facultades que le asisten para hacer uso de sus derechos en la forma que considere más conveniente, no nos parecía esta la forma más adecuada de acudir a Instituciones como la nuestra, donde la exposición individualizada y singular de las cuestiones o problemas surgidos y el trato directo con los ciudadanos constituyen uno de los pilares que caracterizan a la misma.

Indicábamos que, entre todos, debemos de contribuir a que se mantenga esta singularidad en la medida de lo posible, haciendo un uso adecuado de la misma, ya que, de lo contrario, corremos el riesgo de que nuestra intervención quede muy limitada y no podamos contribuir a dar solución a los problemas que se nos plantean.

Al margen de lo anterior y en lo que se refiere a los procedimientos que hemos supervisado como consecuencia de las quejas finalmente admitidas a trámite en esta materia sancionadora, aspectos como el de efectuar las notificaciones conforme a las mínimas exigencias establecidas en la normativa de aplicación, graduación de las sanciones y motivación de las contestaciones a los escritos de alegaciones o recursos que se presentan, constituyen las materias en las que las administraciones deben de extremar su conducta para evitar la conculcación de los derechos reconocidos a los interesados en dichos procedimientos.

Nuestra ley reguladora establece que cuando se reciban quejas relativas al funcionamiento de la Administración de Justicia en la Comunidad Foral, éstas deberán dirigirse al Ministerio Fiscal o al Consejo General del Poder Judicial, pudiendo, no obstante, previamente trasladar las mismas al órgano judicial afectado, a la Audiencia Provincial o al Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

Las diversas relaciones de colaboración que han sido propiciadas por la Institución desde su puesta en funcionamiento han llevado a que, en materia de quejas relacionadas con la Justicia en nuestra Comunidad, fundamentalmente en lo que se refiere a funcionamiento de órganos jurisdiccionales, hayamos optado en estos casos por dirigirnos con carácter general al presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien ha venido prestando un importante apoyo y colaboración en cuantos asuntos hemos solicitado información.

Por otra parte, la propia delimitación competencial respecto a las cuestiones en que podemos intervenir en esta materia, reduce lógicamente nuestro campo de actuación pues las decisiones adoptadas por los Juzgados y Tribunales en el ejercicio de su función jurisdiccional no son susceptibles de revisión por parte de instituciones ajenas al Poder Judicial, según establece el art. 117.3 de la Constitución Española.

Así se lo hemos hecho saber a quienes en diferentes casos se han dirigido a nosotros mostrándonos su discrepancia y falta de conformidad con determinados pronunciamientos de órganos judiciales a consecuencia de procesos seguidos ante éstos.

Los retrasos en el funcionamiento de la administración de Justicia, elemento fundamental en el funcionamiento del Estado de Derecho, perturban el normal desenvolvimiento de las instituciones y la confianza de los ciudadanos en la eficacia de los poderes del Estado, además de afectar gravemente al derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en nuestra Constitución. Ello nos ha llevado en determinadas ocasiones a solicitar la correspondiente información sobre algún caso concreto en el que se entendía excesivo el retraso que se venía produciendo y que posteriormente resultó subsanado.

La disconformidad con la actuación o asistencia prestada por abogados y la intervención a tal efecto de los Colegios de Abogados han constituido otra parte importante de los temas que en este apartado nos han sido planteados.

En cuanto al funcionamiento de los Colegios de Abogados, las competencias de supervisión de la Institución se concretan o refieren a la dimensión administrativa de esas corporaciones de derecho público, por lo que nuestra actuación ha estado encaminada en estos casos a aspectos tales como la información transmitida al afectado o la motivación de sus decisiones, ya que en lo que afecta a la relación entre cliente y abogado, éste último esta sujeto en el ejercicio de su profesión a responsabilidad civil que, en su caso, puede exigirse acudiendo para ello ante los Juzgados y Tribunales de dicho orden jurisdiccional.

En materia de medio ambiente, las más numerosas han sido las quejas relacionadas con los problemas generados por el funcionamiento de las industrias o actividades clasificadas, con una incidencia especial en lo que se refiere a la contaminación acústica proveniente de los locales de ocio y entretenimiento.

En relación con el funcionamiento de este tipo de establecimientos es importante recordar el papel fundamental que tienen que desempeñar las administraciones implicadas, foral y municipal, para que, una vez conseguido el objetivo de legalización de la actividad a través de la correspondiente licencia de funcionamiento o apertura, se vele especialmente porque las condiciones impuestas en la misma sean observadas por sus titulares, acomodándolas a las condiciones y requisitos que en cada momento sean exigibles conforme a la normativa de aplicación.

Hay que tener en cuenta que este tipo de licencias constituyen un supuesto típico de las denominadas autorizaciones de funcionamiento que, en cuanto tales, no establecen una relación momentánea entre Administración autorizante y sujeto autorizado, sino que generan un vínculo permanente encaminado a que la Administración proteja adecuadamente en todo momento el interés público asegurándolo frente a las posibles contingencias que puedan aparecer en el futuro ejercicio de la actividad.

Compaginar los diversos y hasta contrapuestos intereses que se dan en esta materia es uno de los desafíos que tiene planteados nuestra sociedad en la actualidad. La propia revisión a que está sometida esta cuestión en estos momentos en Navarra denota que la realidad social requiere otro tipo de medidas más eficaces que aporten soluciones a los problemas que surgen día a día.

Proteger por igual los derechos de unos y otros, y establecer entre ellos la necesaria jerarquía -derecho a la salud y al descanso, derecho a la diversión- es responsabilidad en buena parte de las autoridades públicas, no obstante lo cual no podemos olvidar que constituye un problema de toda la sociedad y que somos todos, ciudadanos y sectores sociales implicados, los que estamos llamados a colaborar para hacer frente a este problema. En primer lugar, tomando conciencia de que la buena convivencia y el bienestar ciudadanos sólo se consigue si todos colaboramos en esa labor. Para ello, además de limitar cada uno al mínimo posible la producción de ruidos o molestias que puedan afectar a los demás, se debe de inculcar este tipo de conductas y valores a los jóvenes.

En materia de obras públicas y servicios se nos ha planteado quejas en las que básicamente se mostraba la disconformidad con la ejecución de una determinada obra o ubicación de servicios. El caso de la ejecución del estacionamiento subterráneo de la Plaza del Castillo de Pamplona era uno de ellos y aparece detallado en un punto siguiente referido a la mediación así como en la exposición de las quejas que sigue.

La ejecución de la autovía Pamplona-Logroño a su paso por Lorca también ha sido planteada como consecuencia de la disconformidad del trazado que discurre próximo a dicha localidad.

En estos casos hemos manifestado que la misión de la Institución en ningún caso puede sustituir la actuación de la Administración en aquellas materias en las que esta ostenta competencias para ello y en la que está legitimante facultada para decidir y elegir entre las diferentes alternativas para la ejecución de unas obras de estas características, para lo cual, además, dispone de una amplia discrecionalidad técnica.

Sin perjuicio de lo anterior, y conforme a las posibilidades de intervención de esta Institución, también manifestamos que nuestro control necesariamente tiene que ir referido a los aspectos formales del procedimiento establecido para llevar a cabo este tipo de obras (competencia del órgano, información pública, evaluación de impacto ambiental, informes o autorizaciones preceptivas, etc.), y en tal sentido se ha solicitado la correspondiente información.

En cualquier caso, relacionado con este último aspecto, nos parece importante destacar igualmente la necesidad de que la Administración, a través de dicho procedimiento, ofrezca una adecuada y completa información de las obras públicas y del resultado pretendido a los administrados, uniendo a ello una adecuada participación ciudadana en el proceso de elaboración de estos proyectos.

En el apartado de sanidad mención especial merece el tratamiento dado desde la Institución a las diferentes quejas presentadas en relación a la problemática suscitada con las estaciones base o antenas de telefonía móvil, que fue objeto de una recomendación que está pendiente de contestar por parte de los Departamentos destinatarios del Gobierno de Navarra.

Hay que decir que su tratamiento dentro del apartado de sanidad ha venido motivado por la circunstancia de que quien se ha dirigido a nosotros sobre este tema lo ha hecho generalmente haciendo referencia a los problemas de salud que la proximidad de dichas instalaciones le producían (insomnio, dolores de cabeza, etc.).

Desde la formulación de la recomendación por esta Institución, sin embargo, se han producido una serie de hechos que deben ser tenidos en cuenta, entre los que destaca la elaboración por parte de los Ministerios de Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo, del Reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas, el cual ha sido aprobado por Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre. En él se obliga a los operadores a presentar al Ministerio de Ciencia y Tecnología, de manera previa a la puesta en servicio de una estación base, un estudio que justifique que no se superan los límites de exposición fijados en la Recomendación del Consejo de la Unión Europea, en áreas en las que puedan permanecer personas. Asimismo, exige la certificación de las estaciones base que se encuentran actualmente en funcionamiento.

En desarrollo de dicho Real Decreto, se ha dictado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología la Orden CTE/23/2002, de 11 de enero, por la que se establecen las condiciones para la presentación de estudios y certificaciones a que se hace referencia en el mismo, que tiene en cuenta a estos efectos la posible existencia de área en el entorno de estas instalaciones en las que pudieran permanecer personas así como el hecho de que en un entorno de cien metros de las mismas existan espacios considerados sensibles -guarderías, centros de educación infantil, primaria, centros de enseñanza obligatoria, centros de salud, hospitales, parques públicos y residencias o centros geriátricos-.

En nuestra Comunidad, además de determinados acuerdos adoptados por las entidades locales que establecen moratorias o prohibiciones a la instalación de estas antenas, se encuentra tramitando en estos momentos en el Parlamento de Navarra una proposición de ley para la ordenación de las instalaciones de radiocomunicación que, caso de aprobarse, afectaría a este tipo de instalaciones y que, al igual que viene ocurriendo con otro tipo de normativa que se ha aprobado por otras Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, concede a las instalaciones actualmente existentes un plazo para adecuarse a las previsiones y determinaciones de esta nueva normativa.

No obstante tener que esperar al resultado de esta tramitación, y a la vista de la normativa actualmente existente, creemos oportuno insistir en algo ya manifestado en nuestra recomendación y es que, cuando menos, se lleven a cabo las acciones precisas para la inclusión de estas instalaciones entre las sometidas a la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de control de actividades clasificadas para el medio ambiente.

En lo que se refiere al tratamiento que se viene dando a las quejas que versan sobre esta materia, tras la formulación de la recomendación a que se ha hecho referencia, desde la Institución se está recabando la oportuna información a las entidades locales acerca de si las instalaciones sobre las que van referidas las quejas cuentan con los correspondientes permisos municipales, además de efectuarse el correspondiente seguimiento del recién iniciado proceso de adecuación a la normativa antes citada, fundamentalmente de las instalaciones ya existentes.

Igualmente nos interesa destacar en este apartado, por cuanto constituye un tema sobre el que esta Institución prevé acometer un informe extraordinario, la problemática suscitada en materia de salud mental en lo referente a la atención que se viene dando a las necesidades de los enfermos y sus familiares por parte de las diferentes administraciones públicas de Navarra.

Especialmente nos parece que constituye un signo de preocupación en este tema la insuficiencia y falta de plazas residenciales para este tipo de enfermos en nuestra Comunidad, que origina en sus familiares un problema añadido a la falta de atención que en sí representa la imposibilidad del ingreso en un centro acorde a las características del enfermo. Y ello por cuanto los recursos de este tipo que desde la Administración se ofrecen en ocasiones, como el ingreso en centros ubicados fuera de nuestra Comunidad, supone un alejamiento de esta clase de enfermos de sus familiares más directos que éstos, según nos han manifestado, no están dispuestos a aceptar.

La dotación progresiva de recursos en este campo que permitan hacer frente a las necesidades actualmente existentes nos parece del todo punto necesaria junto con la debida coordinación para abordar esta materia que debe de existir entre los Departamentos del Gobierno de Navarra implicados en ella, fundamentalmente Bienestar Social y Salud.

Por lo que se refiere a urbanismo, y más concretamente a los efectos del planeamiento urbanístico, hemos constatado ya la problemática que nos trasladan aquellos vecinos que denuncian cómo la Administración ha adoptado determinados acuerdos que afectan a su círculo de intereses, de los que sin embargo no han tenido ningún conocimiento por no haber sido debidamente informados o bien, caso de serlo, la información ha sido incompleta e insuficiente, lo que les ha podido acarrear perjuicios al impedirles tener un conocimiento efectivo de las consecuencias y efectos de una determinada resolución administrativa.

La normativa de aplicación suele establecer unos rígidos sistemas de comunicación entre Administración y administrados, basado en escuetos anuncios en los boletines oficiales, en los periódicos y en los tablones de anuncios de los ayuntamientos, donde además se suele utilizar un lenguaje técnico que resulta muchas veces incompresible.

Para tratar de paliar estos posibles efectos se han desarrollado de forma operativa algunos de los derechos reconocidos en tal sentido a los ciudadanos en los arts. 35 y 37 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regulando los servicios de información administrativa y atención al ciudadano.

En esta línea debe de articularse de forma efectiva la previsión contenida al respecto en la propia normativa urbanística, en el sentido de que, en la formulación, tramitación y gestión del planeamiento urbanístico, las administraciones urbanísticas competentes deben asegurar la participación de los interesados y, en particular, los derechos de iniciativa e información por parte de las entidades representativas de los intereses que resulten afectados y de los particulares.

En cualquier caso, resulta necesario mejorar y potenciar las técnicas de comunicación, intentando traducir los conceptos y el lenguaje técnico de forma que resulten más asequibles. De esta manera, los trámites de información pública podrían conseguir su objetivo de comunicar y hacer llegar a los ciudadanos, o a un sector de ellos más concienciado o más afectado, el contenido de los acuerdos y proyectos de los órganos públicos. Para ello desde la Administración se debería asumir que es necesario dedicar esfuerzos y recursos complementarios a este objetivo de comunicación que es la base de la participación ciudadana.

En este primer año de funcionamiento el tema de la vivienda también nos ha sido planteado por aquellas personas que nos han puesto de manifiesto, dada su situación, su imposibilidad de acceder a una vivienda, observándose en este sentido que los sectores más desfavorecidos tienen todavía muy pocas posibilidades de ver cumplido el derecho constitucional de acceso a una vivienda digna. En otros casos se ha planteado la disconformidad con la denegación de viviendas de protección oficial, al ser esta en la práctica la única alternativa existente para atender una demanda cada vez mayor.

Para finalizar este análisis, un último apartado relativo a gestiones diversas abarca un grupo heterogéneo de quejas respecto a temas tan dispares como las controversias surgidas en la comunidad de propietarios de edificios de viviendas, aparición de noticias en medios de comunicación, etc., y un número de quejas sobre materias que no tienen cabida en las anteriores áreas, aunque alguna de ellas se refieran a aspectos o problemas de índole privada, sin intervención de ninguna administración pública, por lo que no es posible nuestra actuación, y consecuentemente no podemos a admitir la queja a trámite.

Función mediadora

Como parte de la función principal encomendada a la Institución se encuentran otras de importancia que contribuyen a su aplicación, como es la función informadora, la función de promover modificaciones normativas y, sobre todo, la función mediadora.

Esta labor, cuya finalidad es tratar de conciliar los diversos intereses contrapuestos en un ámbito determinado de la actuación administrativa, es una de las notas distintivas del Ombudsman, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la doctrina. A través de ella, los Defensores del Pueblo se convierten en mediadores o intermediarios entre los poderes públicos y los ciudadanos, propiciando el acercamiento y comunicación entre ambos para la resolución de conflictos, encontrándonos en la actualidad, además, con que esta función puede arbitrarse o ponerse en práctica a través del uso de la denominada terminación convencional del procedimiento administrativo que aparece prevista en el art. 88 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La mediación está presente en la actuación de casi todos los Defensores del Pueblo autonómicos, en cuyas respectivas normativas se hace referencia a la posibilidad de proponer fórmulas de conciliación o de acuerdo que faciliten una resolución positiva y rápida a las quejas. En otros casos, pese a no contener referencias expresas a estas fórmulas de conciliación, se contienen otro tipo de previsiones que pueden dar cabida a este tipo de actuaciones. En todo caso, y al margen de que existan o no esta clase de referencias en su propia normativa, se ha afirmando que el espíritu de este tipo de Leyes y la eficacia demostrada por la mediación justifica sobradamente estas actuaciones de los Defensores autonómicos.

En el estudio que de esta función y de su utilización se ha realizado por los diferentes Ombudsman, las razones que se han esgrimido fundamentalmente para su justificación han estado referidas de forma mayoritaria al prestigio de la Institución, a que constituye un mecanismo altamente flexible y, finalmente, a su origen, basado en la colaboración institucional y no confrontación con las administraciones públicas.

Ciertamente, la virtualidad de la utilización de una función de estas características necesita unas condiciones a veces no fáciles de conseguir, ya que su legitimación surgirá del propio proceso de acuerdo entre las partes. Además, hay que tener presente que su utilización está indicada fundamentalmente en aquellos supuestos en los que la Administración ejerza una actividad discrecional o esté dotada de cierto margen de apreciación, así como que este tipo de actuaciones nunca podrán conllevar la disolución de las responsabilidades de los órganos administrativos implicados.

En el capítulo de obras públicas y servicios ya se recoge detalladamente cual fue la actuación y la postura de la Institución ante el requerimiento que se le efectuó para que mediara en el conflicto generado como consecuencia de la ejecución de las obras de construcción de un aparcamiento subterráneo en la Plaza del Castillo de Pamplona.

No obstante, es preciso añadir a lo reflejado en ese apartado que la voluntad de participación de los ciudadanos refleja su capacidad de implicación. Es este un valor no muy extendido hoy día y que, sin embargo, la sociedad navarra desarrolla con profusión, lo que da fe de su vitalidad como sociedad y su atención y preocupación por los temas de interés común.

La voluntad de los gobernantes para establecer cauces para esa participación y el deseo de hacerla realmente efectiva no implica renunciar a la precaución ante la posibilidad que tiene todo proceso de participación de ser dirigido. Esta es una de las características obvias en la democracia participativa y con la que saben contar de antemano, sabiendo calcular su dimensión, quienes apuestan realmente por esa participación de los ciudadanos en libertad, como una parte más, no menos trascendente, de sus derechos.

Los responsables políticos ejercen libremente su responsabilidad de gobierno y adoptan sus decisiones de acuerdo con las leyes y normas que rigen la vida local y las mayorías políticas que pueden conformar. El apoyo incondicional de unos o la discrepancia más abierta de otros sobre sus propuestas de gobierno no tienen por qué constituir en sí mismas un impedimento al ejercicio de su responsabilidad de gobernar. Pero tampoco el ejercicio de esta responsabilidad puede contraponerse al deseo de participación crítica de los ciudadanos. La colaboración -desde la mediación- para recuperar el equilibrio entre intereses contrapuestos es característica de algunas instituciones u organizaciones, como las del Defensor del Pueblo, en el afán de restablecer el marco general de desarrollo de los dos derechos: el de gobernar, aunque sea en mayoría, y el de discrepar, aún en minoría.

Actuaciones de oficio

En las referencias anteriores al denominado Apunte Estratégico presentado por la Institución en mayo de 2001 y en el posterior Plan Trienal 2002/4 ya se ha hablado de la voluntad de esta Institución por desarrollar una actividad, simultáneamente al estudio y tramitación de las quejas presentadas directamente por los ciudadanos, destinada al análisis de situaciones que, con un trasfondo social más amplio, puede afectar a grupo de personas o sectores de población que, por unos u otros motivos, no pueden o no suelen presentar quejas de carácter individual ni tan siquiera colectivo.

El presente informe, en páginas posteriores y como uno de los anexos, detalla la actuación realizada en cuanto a la elaboración del informe especial al Parlamento sobre la situación de los inmigrantes en la Ribera de Navarra, como referencia obligada de este análisis, aunque algunas de las reflexiones y valoraciones bien pueden extenderse al conjunto de la Comunidad foral.

Independientemente de las discrepancias que, finalmente, pudieran plantearse por la organización profesional presente en el sector agrario, UAGN, la elaboración del citado informe ha conseguido, como una de sus principales valores, la participación de cuantos actúan de forma directa en relación a los inmigrantes o tienen responsabilidades sobre su atención. Partiendo de la independencia de la Institución a la hora de establecer sus propios criterios de valoración, la colaboración de todas estas organizaciones, entidades locales y sociales ha permitido abordar una línea de trabajo imprescindible para la Institución que, de otra manera, es decir, a partir de los medios propios, hubiera sido prácticamente imposible.

El contenido del informe quedó finalizado una vez conocido ya el proyecto de Plan para la Inserción Social de los Inmigrantes propuesto por el Departamento de Bienestar Social del Gobierno de Navarra y que, al cierre de este Informe Anual, se iniciaba su discusión en sede parlamentaria.

Los datos conocidos posteriormente sobre la inmigración en Navarra y diversos informes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, referido al conjunto nacional, han venido a confirmar los planteamientos recogidos en el Informe sobre la Inmigración en la Ribera de Navarra y, de forma específica, en lo relativo a las condiciones sociolaborales de los inmigrantes.

Presentado recientemente a la Comisión de Régimen Foral del Parlamento de Navarra, cabe confiar en que la búsqueda de la coincidencia entre la presentación pública del proyecto del Gobierno y el informe de la Institución cumpla el objetivo lógico pretendido con este tipo de informes: que el Parlamento recoja, para su inclusión en el proyecto del Gobierno, aquellos aspectos que considere oportunos porque permanecen estructuralmente vivos, más allá de los datos que están, necesariamente, sometidos al tiempo en que fue elaborado el informe.